Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

Мы упоминали в первой главе, что теоретики общества риска и демократии начали недавно призывать к разработке практической политики и мероприятий планирования, связанных с риском в реальном государственном принятии решений. В начале книги мы отметили, что предлагаем ее как попытку воплощения в специфичной области, социальная, экономическая и политическая важность которой увеличивается, того типа планирования и принятия решений, к которому призывают теоретики. Некоторые из мер, предложенных нами выше, сегодня медленно завоевывают позиции в ряде стран и мегапроектов. Мы надеемся, что наша книга поможет укрепиться этим позициям, равно как и распространению этих мер в большем количестве стран и проектов, тем самым делая демократию более ответственной, а общество риска менее рискованным.

Недавно Транспортный совет Дании попросил нас провести анализ планов для изучения жизнеспособности сообщений между Данией и Германией через Балтийское море, в районе пролива Фемарн-Бельт. Транспортный совет Дании был учрежден датским парламентом, чтобы усовершенствовать принципы датской транспортной политики путем финансирования исследований и проведения независимого изучения текущих транспортных проблем с последующей подготовкой рекомендаций для правительства, парламента и широкой общественности[273].

Фемарн-Бельт – это пролив между Данией и Германией, расположенный в западной части Балтийского моря между островами Лолланд и Фемарн. Кратчайшее расстояние через Бельт – 18,6 км (приблизительно 11 миль) между Рёдбюхавном в Дании и Путтгарденом в Германии. Сообщение через Балтийское море в этом месте должно стать одним из крупнейших и самых дорогих межнациональных инфраструктурных проектов в мире. Согласно оценкам, стоимость проекта может составить от 20 до 35 миллиардов датских крон (от 3,3 до 5,8 миллиарда долларов США) для сооружения моста и дополнительно от 15 до 30 миллиардов датских крон (от 2,5 до 5 миллиардов долларов США) для строительства подъездных путей. В рамках соглашения с шведским правительством относительно сообщения Эресунд датское правительство обязалось участвовать в строительстве сообщение Фемарн-Бельт при условии, что оно будет целесообразно с экологической и экономической точек зрения[274]. Позиция немецкого правительства менее определенна. Комиссия ЕС поместила сообщение Фемарн-Бельт в список особо приоритетных европейских транспортных инфраструктурных проектов, что означает, что Комиссия может внести 20 процентов в инвестиции. Из-за некоторых проблем с процессами разработки и оценки проектов Большой Бельт и Эресунд (см. главы 2–7), сопоставимых по размеру и целям с сообщением Фемарн-Бельт, Транспортный совет Дании хотел разобраться, как можно улучшить процесс принятия решений для такого типа проектов.

В нашем анализе планов для Фемарн-Бельт мы обнаружили, что первоначальные подходы к анализу экономической целесообразности, сделанные датским и немецким Министерствами транспорта, в значительной степени совпали с тем, что в этой книге мы назвали традиционным подходом к разработке мегапроектов (см. главу 8)[275]. Мы подчеркнули необходимость усиления ответственности путем использования четырех инструментов, рассмотренных в главе 10: повышение прозрачности, использование функциональных требований, лучшее определение системы нормативного регулирования и, наконец, использование частного рискового капитала. Мы также проиллюстрировали, как это можно сделать в фактическом планировании и процессе оценки для Фемарн-Бельт, разрабатывая альтернативные подходы, сходные с концессионным подходом и подходом государственных предприятий, которые описаны в главе 11.

Транспортный совет Дании впоследствии принял наши рекомендации и сделал их собственными рекомендациями совета датскому правительству, парламенту и широкой общественности относительно того, как необходимо проводить разработку и оценку предложений для сообщения Фемарн-Бельт. Ниже мы описываем развитие событий в процессе экспертизы проекта Фемарн-Бельт и оцениваем, какие из рекомендаций Транспортного совета нашли практическое применение и какие – нет, делая особый акцент на четырех инструментах ответственности, упомянутых выше. Основное внимание мы обращаем на ситуацию в Дании, поскольку подобный анализ с похожими рекомендациями не проводился в Германии. Само собой разумеется, что это – предварительная оценка, так как разработка проекта все еще продолжается.

Основными действиями в процессе разработки и экспертизы Фемарн-Бельт с момента принятия Транспортным советом наших рекомендаций в 1995 г. были следующие:

Если после приглашения выразить заинтересованность правительства решают продолжить разработку проекта, главными задачами остаются завершение анализа экономической целесообразности, проведение национальных и международных слушаний, принятие политического решения о том, стоит ли строить, и если принято решение продолжать проект, то выбор формы тендера и его проведение.