Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

Прозрачность – главное средство обеспечения ответственности в государственном секторе. При сокращении прозрачности проигравшими оказываются рядовые граждане, возможности которых для привлечения правительства к ответственности уменьшились. Победители – те политические деятели и чиновники, которые предпочитают выполнять свои действия без общественного контроля и вмешательства. При сравнении с рекомендациями Транспортного совета такие политические деятели и чиновники до сих пор имеют слишком большое влияние на разработку и экспертизу проекта Фемарн-Бельт в отношении прозрачности.

Задача рекомендаций Транспортного совета относительно функциональных требований состоит во внедрении процесса разработки и экспертизы, ориентированных на достижение цели. Таким образом, проект Фемарн-Бельт – пример потерянной возможности. Процесс экспертизы был весьма традиционным с преобладанием обсуждения с самого начала технических альтернатив – мост или туннель, четырехполосная дорога или двухполосная, железная дорога или автомобильная трасса и так далее – вместо рассмотрения политических целей и требований общественных интересов, которым должен отвечать проект.

Такое положение дел можно изменить, попытавшись привлечь частный сектор к финансированию и организации проекта. Отправной точкой обращения к интересам частного сектора должно стать описание проекта Фемарн-Бельт, сделанное по такой же схеме, как в других проектах, следующих этой процедуре, т. е. с точки зрения того, как и на каких условиях он будет способствовать общему социальному развитию. Однако, что это означает в отношении функциональных требований, остается неясным. И спустя почти десять лет после предварительного и общего анализа экономической целесообразности с преобладанием обсуждений технических альтернатив о том, как пересечь Фемарн-Бельт, введение функциональных требований на этой стадии рискует оказаться недостаточным или запоздалым. Снова результатом является снижение ответственности и увеличение риска.

Транспортный совет рекомендует четкую формулировку системы нормативного регулирования, применимой к строительству и эксплуатации возможного сообщения через Фемарн-Бельт. До сих пор такая система не определена, звучат только заявления о намерениях датского и немецкого правительств, о финансировании наземных подъездных путей из государственных средств и невозможности такого финансирования для сообщения через пролив. Более того, альтернативные системы нормативного регулирования были описаны в плане-проспекте таким образом, чтобы способствовать заинтересованности частного сектора в участии, без оказания предпочтения какой-либо одной системе нормативного регулирования[283]. Поскольку выбор системы нормативного регулирования затрагивает риски и затраты, осуществление надлежащего анализа экономической целесообразности и экспертизы невозможно, если не определена система нормативного регулирования. Для того чтобы анализ экономической целесообразности, опубликованный в 2000 г., был достоверным, его необходимо пересчитать повторно.

После того как эти два правительства пригласили частный сектор участвовать в разработке и экспертизе проекта произошел значительный прогресс в отношении определения системы нормативного регулирования. Главной целью привлечения частного сектора является уточнение применимых и возможных типов системы нормативного регулирования. Во время написания этой книги было еще слишком рано прогнозировать исход этого процесса. Но с точки зрения рекомендаций Транспортного совета все идет правильно, хотя и с существенной задержкой и с обратным порядком следования анализа экономической целесообразности и выбора системы нормативного регулирования.

Транспортный совет рекомендует проведение полного анализа финансового риска возможного сообщения Фемарн-Бельт. Первоначально такой анализ не входил в планы Министерства транспорта относительно анализа экономической целесообразности[284]. Однако, основываясь на рекомендациях совета, члены парламента и СМИ оказали давление на Министерство, призывая к анализу риска. В конечном счете, министерство согласилось[285]. Результаты анализа риска были опубликованы в 1999 г., а рекомендации для дальнейшего анализа были представлены в 2000 г. в рамках независимой экспертизы и общественных слушаний, упомянутых выше[286]. После того как система нормативного регулирования для возможного сообщения согласована, затраты и риски могут быть оценены более точно, поэтому анализ риска необходимо провести еще раз для достоверности.

Но даже в его настоящей форме анализ финансового риска сообщения Фемарн-Бельт является значительным шагом вперед по сравнению с проектами Большой Бельт, Эресунд и им подобными. Такой анализ теперь стоит на повестке дня больших транспортных проектов в Дании, о чем не могла идти речь до проекта Фемарн-Бельт и рекомендаций Транспортного совета. Звучит невероятно, но финансовые риски на стадиях планирования инвестиций на многие миллиарды долларов в проектах Большой Бельт и Эресунд в значительной степени игнорировались, пока не проявились в процессе строительства и эксплуатации (см. главы 2–4). Для Фемарн-Бельт риски признаны, и рассмотрение риска стало частью процессов экспертизы и принятия решений. Победители – те, чьи деньги будут подвержены риску, то есть налогоплательщики и/или частные инвесторы. Проигравшие – промоутеры и разработчики, чей главный интерес заключается в строительстве, а не в эксплуатации проектов. Они заинтересованы в игнорировании рисков, так же как в недооценке других затрат и переоценке выгод, поскольку это увеличивает вероятность строительства проектов.

Относительно оценки воздействия на окружающую среду главное различие между рекомендациями Транспортного совета и фактической экспертизой возможного сообщения Фемарн-Бельт заключается в том, что группы заинтересованных лиц и широкая общественность не привлекались к процессу оценки в той степени, какая рекомендована Советом. Однако есть и важные сходства. Во-первых, оценка воздействия на окружающую среду – одна из немногих областей в анализе экономической целесообразности, где функциональные требования фактически используются как основание для оценки, согласно рекомендациям Транспортного совета. Самое известное функциональное требование – так называемое Нулевое решение, а именно требование, чтобы поток воды из Балтийского моря оставался неизменным, дабы не нарушать хрупкую морскую экологию. Во-вторых, ожидается, что контроль воздействия на окружающую среду будет играть ключевую роль в управлении экологическим риском для возможного сообщения Фемарн-Бельт, также в соответствии с рекомендациями Транспортного совета.