Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Создание эффективного режима регулирования, независимого от правительства, требует коренного изменения позиции правительства, которое всегда контролировало, прямо или через принадлежащие ему предприятия, весь энергетический сектор. Ниже перечислены важнейшие характеристики независимого режима регулирования.

• Режим должен устанавливаться законодательно (не административным решением) с ясным определением роли регулирующего органа, процедуры его формирования, условий работы, полномочий, привилегий и обязанностей.

• Бюджет регулирующих органов должен быть независимым, а финансирование защищенным.

• Все регулирующие процедуры (лицензирования, установления тарифов, удовлетворения жалоб и т. п.) должны быть четко определены, информация о них должна широко распространяться, а степень вмешательства правительства в процесс регулирования должна быть четко указана в законе.

• По всем решениям, относящимся к регулированию, должны даваться подробные разъяснения, решения должны приниматься в результате прозрачного и открытого для всех заинтересованных сторон процесса. Должна существовать возможность обжалования решений на апелляционной комиссии.

• Решения должны подкрепляться правовыми санкциями за невыполнение.

• Информация о режиме регулирования должна быть доступна гражданскому обществу и изложена понятным языком.

• Права и обязанности предприятия и потребителей должны четко излагаться, широко распространяться, подвергаться строгому мониторингу, а их выполнение должно жестко контролироваться.

• Регулирующие решения должны быть предсказуемыми и своевременными.

• Регулирующие органы должны отчитываться в своих действиях. Необходимо установить механизмы обжалования регулирующих решений.

Право на информацию, закрепленное в законе, выполнение которого контролируется регулирующими институтами, может уменьшить непрозрачность и злоупотребления свободой действий со стороны предприятий энергоснабжения. Декларации прав потребителей, когда информация о них распространяется и их выполнение контролируется, помогают улучшить управление. В таких декларациях перечисляются права и обязанности потребителей и провозглашается право на получение качественных услуг от предприятия. В подобном документе могут содержаться стандарты для предприятий по оказанию различных услуг, уровень платы за них и сроки предоставления. Регулирующие органы обычно имеют полномочия штрафовать предприятия за отклонение от указанных в декларации норм. Хорошо информированная и обладающая полномочиями общественность, имеющая право критически оценивать работу предприятия, является действенной защитой от коррупции.

Регулярные аудиторские проверки являются обязательным требованием ко всем предприятиям энергоснабжения, государственным и частным. Большинство предприятий также имеют системы и внутреннего, и внешнего аудита. Однако предприятия с самым слабым управлением придают мало значения аудиторским проверкам и не торопятся принимать меры по их результатам. Предприятия энергоснабжения с корпоративной структурой должны иметь аудиторский комитет из независимых директоров, наделенных правом контролировать все виды деятельности предприятия и запрашивать информацию у любого сотрудника. Аудиторские комитеты должны отчитываться перед советом директоров, а действия, предпринятые по их рекомендациям, включаться в повестку дня заседаний советов директоров.

Круг обязанностей регулирующих органов должен включать установление технических стандартов генерирования, передачи и распределения, утверждение норм операционной эффективности предприятий энергоснабжения и регулярный анализ результатов деятельности. В стандартах коммерческой эффективности может быть указано время, которое занимает подключение нового потребителя, определение неисправности или замена счетчика. Предприятиям может предоставляться время для перехода на установленные стандарты результативности. Стандарты, как технические, так и коммерческие, должны доводиться до сведения потребителей, чтобы те могли требовать от предприятия энергоснабжения качественного обслуживания. Эти документы, обеспечивающие объективную базу для оценки деятельности предприятий, являются важным средством обеспечения подотчетности.

Сотрудники предприятий энергоснабжения участвуют в сговорах или помогают осуществлять хищения электроэнергии только при согласии потребителей. Закон должен предусматривать взыскания и за хищения электроэнергии, и за попустительство таким действиям. Чтобы положить конец бездействию агентств, отвечающих за контроль исполнения законов, правительства некоторых стран учредили специальные полицейские участки и ускоренные суды. Периодические издержки на такие механизмы невысоки, и их можно покрыть с помощью тарифов{67}.

Принятие законов о конфискации активов, полученных в результате коррупционной деятельности, и контроль за их выполнением дает мощный сигнал потенциальным нарушителям. Это также помогает государству вернуть незаконно присвоенные ресурсы.

Бизнес-процесс, приводящий в соответствие количество произведенной и проданной энергии с деньгами, полученными от потребителей, сокращает масштаб мошенничества и помогает закрепить ответственность за сотрудниками различных уровней. Четырехступенчатый процесс согласования генерирования, выставления счетов, получения платежей и перечисления денег в казну должен быть стандартным для управления предприятием. Точные и регулярные измерения на стыках между генерированием и передачей электроэнергии и передачей и распределением, а также в помещениях потребителей является предварительным условием согласования. Стоимость этих измерений (встроенных в довольно простые, но эффективные управленческие информационные системы) зависит от многих факторов, по опыту период окупаемости подобных инвестиций обычно не превышает двух лет. Оценку убытков независимым аудитором, заключившим договор с регулирующим органом и публикующим свои заключения, можно использовать для установления тарифов и ориентиров для показателей деятельности предприятия, оказывая давление и на предприятие, и на правительство с целью усиления их подотчетности.