Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

С учетом ограниченной коммерциализации, глубоко укоренившихся традиционных прав и политизированности управления в электроэнергетическом секторе усилия по контролю хищений электричества, предпринятые в Андхра-Прадеш, впечатляют. Программа, которой идет четвертый год, претерпела изменения. Сохранит ли она устойчивость к политическому вмешательству, покажет время. Всегда существует риск отрицательного влияния популистской избирательной политики на управление и подотчетность. Однако программа предусматривает действия, которые вместе с сильной политической заинтересованностью являются основой поддержания любой подобной инициативы.

• Приобретение сторонников изменений путем эффективной коммуникации с основными заинтересованными сторонами и укрепления доверия к заявлениям правительства в результате принятия адекватных ответных действий.

• Изменение правовой базы и механизмов контроля исполнения законодательства, направленное на устранение правовых преград и предоставление полномочий правоохранительным органам.

• Обеспечение справедливости и беспристрастности карательных мер, легализация незаконных подключений.

• Институционализация новых бизнес-процессов путем освоения современных технологий, улучшения управленческих информационных систем и введения новых систем управленческого контроля.

• Изменение побудительных мотивов менеджеров и персонала через наказание сговоров и плохих результатов деятельности.

Сельское электроэнергетическое управление Бангладеш (Bangladesh Rural Electricity Board – REB) начало свою работу в январе 1978 г. REB электрифицировало сельские районы с помощью независимых ассоциаций пользователей Palli Bidyut Samitis (PBS). К 2002 г. REB и 67 PBS совместно установили 96 000 км распределительных линий, построили 165 подстанций и обеспечили энергией приблизительно 22 млн сельских жителей. Проект электрификации сельской местности с самого начало получал техническую помощь от Национальной кооперативной ассоциации по электрификации сельских районов США и льготные ссуды от Агентства международного развития США (Nexant, 2000). В течение 2002 г. проект также получил помощь от 15 международных спонсорских организаций, пожертвовавших более $1,1 млрд.

Каждая PBS – это кооперативная организация, управляемая ее участниками и бенефициариями. В ней имеется совет директоров, состоящий из 12–15 человек, выбираемых всеми членами PBS на три года, причем треть из них каждый год заменяется. Президента ассоциации избирают сроком на один год. Директора должны отвечать строгим критериям: возраст 30–70 лет, минимум законченное среднее образование, беспартийный, без судимостей, постоянный житель района, где находится PBS, полностью оплачивающий счета за электричество. Право голоса имеют только члены, регулярно оплачивающие счета. Сотрудникам PBS законом запрещено организовывать профсоюзы. Многие сотрудники, включая тех, кто снимает показания счетчиков, работают по контракту. Этих работников часто перебрасывают с участка на участок, чтобы не завязывались отношения с потребителями. Они могут работать в одном или нескольких PBS, если только общая продолжительность работы не превышает трех лет. Работники, хорошо зарекомендовавшие себя в течение этого периода, могут рассчитывать на другую работу, например линейными монтерами, контролерами и электриками.

REB внимательно следит за деятельностью PBS. Процесс управления ими можно назвать армейским, а главой REB обычно назначают военного. REB утверждает бюджет каждой PBS, выполнение годового соглашения о целевых показателях между REB и PBS строго контролируется. REB может распустить совет директоров и уволить генерального менеджера PBS за неисполнение соглашения или серьезные правонарушения. Целевые показатели устанавливаются по 20 параметрам, включая сокращение потерей в системе, уменьшение дебиторской задолженности и увеличение числа подключений. Если цели не достигаются, PBS могут наказать, снизив зарплаты. Если результаты хорошие, все сотрудники PBS получают премии.

Хотя PBS находятся в деревнях, не во всех домах есть электричество. В Бангладеш электричеством обеспечено в среднем всего 15 % домохозяйств. Электрификация каждого дома не является целью REB. Все новые районы обслуживания PBS должны отвечать определенным требованиям к доходам. Некоторые общины могут оставаться без электричества годами, пока их население и потенциал продуктивного использования электрической нагрузки не вырастет до уровня, удовлетворяющего стандартам PBS. Потребители должны быть готовы потратить сумму, эквивалентную $6–7, на подключение и внутреннюю проводку. Только те домохозяйства, которые могут позволить себе такие начальные расходы и ежемесячную оплату счетов, имеют право стать членами PBS.

По правилам системы PBS несколько членов образуют группу внутри кооператива. Если один из членов группы незаконно пользуется электричеством, издержки должны оплачивать все члены группы. Это означает, что наказывают всю группу, если ее члены не могут предотвратить хищение электричества. При использовании такого метода борьбы с хищениями электроэнергии соседи оказывают огромное давление на потенциальных расхитителей. Любого члена, не платящего по счетам, исключают из ассоциации, а его счетчик забирают. Потери при передаче и распределении в районах обслуживания PBS составляют около 10–12 %, что в два раза ниже, чем в других районах. Собираемость платежей у PBS также намного выше, около 95 %.

REB закупает энергию оптом у Комитета по развитию энергетики Бангладеш по договорной цене, которая намного ниже, чем цена, по которой комитет продает энергию промышленным потребителям. Тариф для каждой PBS устанавливает REB, пытаясь сбалансировать сумму, которую, по его мнению, могут заплатить за электричество потребители PBS, и необходимость поддерживать себя с экономической точки зрения. Тарифы PBS примерно на 40–60 % выше средних тарифов в городах. Несмотря на это, только 18 из 54 PBS, работающих в полную силу, добились финансовой жизнеспособности. REB имеет собственную учебную базу и проводит обучение сотрудников PBS. У PBS также есть учебные базы и специальные подразделения для обучения членов и информирования бенефициариев о правах и обязанностях членов кооператива.

Видя успех PBS в сельских районах, правительство Бангладеш попыталось перевести некоторые городские районы на работу по этой схеме. Под контроль REB перешли шесть городских районов, но результаты PBS с самого начала были неоднозначными. Хотя за три года убытки в одном из этих районов (Нарасингди) сократились с 56 до 18 %, в другом районе (Маникганж), сопротивление потребителей и сотрудников помешало достичь значительных улучшений. Однако к 2006 г. убытки в Маникганже снизились на 10 %, а в течение следующих пяти лет – еще на 13 %.

К середине 2006 г. REB удалось создать все первоначально планировавшиеся 70 PBS. Количество потребителей в сельских районах выросло примерно до 29 млн человек (из которых свыше 80 % – бытовые потребители), а система поставок электроэнергии расширилась соответственно. На пост генерального директора REB теперь назначают не военных, а гражданских лиц. Чтобы лучше справляться с увеличившимся объемом и сложностью операций, REB стало предоставлять большую автономию финансово сильным PBS в области составления бюджета, закупок и найма персонала. В июле 2006 г. такую автономию получили три PBS. Если эксперимент окажется успешным, роль REB по отношению к этим PBS ограничится мониторингом деятельности, а основные силы будут направлены на работу с более слабыми PBS и их усиление.