Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Transparency International. 2002. «Corruption in South Asia.» Transparency International, Berlin.

Transparency International and ORG-MARG Research Private Ltd. 2002. Corruption in India: An Empirical Study. New Delhi.

Transparency International, India Chapter. 2005a. Corruption in Electricity. New Delhi.

Transparency International, India Chapter. 2005b. India Corruption Study, 2005. New Delhi.

Transparency International, India Chapter. 2005c. State Report, Kerala. New Delhi.

UNDP (United Nations Development Programme). 2005. Human Development Report 2005. Geneva: United Nations.

World Bank. 2001. «India. Power Supply to Agriculture.» Energy Sector Unit, South Asia Regional Office, World Bank, Washington, DC (June).

Финансовый аспект борьбы с коррупцией в транспортной инфраструктуре очень значителен. Выделяемые ассигнования огромны, нередко они достигают 10–20 % бюджета страны. В развивающихся странах на дорожный подсектор может приходиться львиная доля годового бюджета на инфраструктуру. Кроме того, большое количество осязаемых товаров и услуг в транспортном секторе – таких как разрешения и контракты с участием множества сторон на центральном и местном уровнях – открывает простор для коррупции. Распространенность видов коррупции и ее характер значительно варьируют в зависимости от страны и организации. Потери от коррупции могут не превышать 5 % операционных издержек, но иногда доходят до 20 % и более в странах с высоким уровнем коррупции. К сходному уровню потерь приводит также неэффективная работа и использование ресурсов, поэтому в совокупности улучшение государственного управления и повышение функциональной эффективности в транспортном секторе может снизить его затраты на 10–40 %.

Помимо прямого ущерба, связанного с утечкой ресурсов, в результате коррупции средства часто перенаправляются на проекты с более низкой отдачей. Строительство, осуществляемое коррумпированными организациями, часто не соответствует стандартам, что снижает качество проекта и повышает необходимость технического обслуживания и ремонтных работ. Транспортная инфраструктура стационарна и очень чувствительна к правилам землепользования и социально-экономическому развитию на местном уровне, поэтому с ней связаны не только высокие потенциальные возможности получения экономической ренты, но и значительные и долгосрочные риски. Экономические потери могут быть сопоставимыми с прямыми финансовыми издержками, связанными с коррупцией, или превышать их. Более того, значительные внутриведомственные издержки нередко связаны с коррупцией. Коррупция почти никогда не ограничивается одним сектором, и коррупционный эффект транспортного сектора, как правило, распространяется на другие отрасли и экономику в более широком смысле. Таким образом, есть веские основания для борьбы с коррупцией с целью обеспечения надлежащей и устойчивой работы институтов внутри сектора и за его пределами.

Несмотря на значительные финансовые, экономические и институциональные потери от коррупции, возможности правительственных ведомств в плане борьбы с коррупцией часто невелики. В сфере проектирования и строительства, на которую приходится основная часть расходов транспортной инфраструктуры, существуют жесткие системы сдержек и противовесов, регулирующие роль владельца, контролера и поставщика; условия контракта; режимы проверки и сертификации качества; количественные измерения и платежи, а также обязательства и санкции. Многие из этих систем установлены законом, но там, где за их применением строго не следят, или в случае сговора может появиться коррупция. Даже в международных финансовых институтах и благотворительных организациях практика добропорядочности и противодействия коррупции только формируется. Вместе с тем транспортный сектор обладает достаточным потенциалом для искоренения коррупционной практики.

В этой главе раскрываются риски и формы коррупции по всей цепочке создания стоимости при государственном финансировании транспортной инфраструктуры и услуг, предлагаются средства выявления мошенничества и коррупции и методы противодействия, а также описываются механизмы стратегического управления борьбой с коррупцией в транспортном секторе. Таким образом, основное внимание в данной главе направлено на повышение добропорядочности в транспортном секторе и на помощь во внедрении рабочей практики укрепления институтов и антикоррупционной деятельности. В первой части рассматривается политическая и транзакционная структура коррупции и идентифицируются основные области риска в транспортном секторе, уязвимые для коррупции на уровне страны, сектора и проекта. Во второй части анализируются варианты оздоровительных мер в рамках двухкомпонентной стратегии, ориентированной, с одной стороны, на краткосрочные средства – контроль, расследование, выявление мошенничества, санкции и контроль за их выполнением в транспортном секторе, а с другой – на долгосрочные профилактические меры: создание систем внутреннего контроля и функциональных возможностей, соответствующих местным условиям и преобладающим моделям коррупции.

По рабочему определению, принятому Группой Всемирного банка, коррупция – это «злоупотребление государственными финансами и/или должностными полномочиями с целью получения личной или политической выгоды». Коррупционная практика в транспортном секторе процветает в случае слабых институтов, но их слабость не всегда ведет к коррупционной практике. Например, во время формирования бюджета организации могут завышать свои потребности, искажать приоритеты или неточно определять программы и проекты и рассчитывать их стоимость – все это ведет к неэффективности, но не обязательно к коррупции (дискуссию о правовом статусе различных внешне подозрительных действий см. в Søreide, 2005). Таким образом, важно различать коррупцию – намерение и действие, связанные со злоупотреблением должностными полномочиями с целью извлечения личной выгоды, – и институциональные недостатки, ведущие к расточительности и неэффективности (которые также могут открывать возможности и даже создавать мотивы для поведения, направленного на извлечение ренты, и политической предвзятости). В данной главе подробно рассматривается эта разница, так как существует тесная связь между плохим управлением, недостатками процессов и злоупотреблениями, приватизацией государства и административной коррупцией, специфичной для каждого проекта. При борьбе с коррупцией отмеченное выше различие становится важным, так как действия зависят от того, что является источником проблемы: некомпетентность или коррупция. Меры, ориентированные на контроль соблюдения законов, могут воздействовать только на конечные проявления, а следовательно, в долгосрочном плане необходим более широкий подход к вопросу добропорядочности в секторе и воздействие на источники коррупции и некомпетентности.