Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века - Николай Воскресенский

Изложенные выше наблюдения над выработкой законов, подготовленные нами «Законодательные акты Петра Великого», а также фотокопии собственноручных писаний Петра I, составляющие основное содержание настоящего труда, приводят к выводам, не согласным с общепринятыми в русской историографии суждениями о правотворческих приемах Петра I. Из указанных источников видно, что работа в стадии «экзаминации» закона была продолжительной, серьезной, [такой,] при которой от ее участников требовались необходимые для государственных деятелей качества: размах и самостоятельность государственной мысли, знание русской действительности и предшествовавшего законодательства, а также осведомленность в иностранных законодательных источниках. Законопроект много раз прочитывался, изучался, обсуждался, в нужных случаях – с привлечением специалистов (своих, русских, а также иноземцев – со справками из иностранных законодательств и об иноземных порядках), и наконец откладывался на продолжительные сроки для окончательного обсуждения и утверждения.

Наши наблюдения над ходом законодательной работы со всей категоричностью требуют пересмотра существующих общепринятых суждений о приемах правотворчества и в некоторых случаях и о самой реформе Петра I. В частности, должны быть отвергнуты суждения В. О. Ключевского о привычке Петра I «импровизировать закон», о необдуманности отдельных реформаторских его шагов: «Сие сначала не осмотря учинено»[817], а также утверждения его учеников: П. Н. Милюкова – о том, что «сам царь и его правительство ‹…› не только не решали вопросов, но даже вряд ли их ставили»[818], и М. М. Богословского – о хаотичности, бессистемности, ошибках, противоречиях и т. п. в законодательстве Петра Великого[819].

К сожалению, суждения профессоров Ключевского и Милюкова перешли и в современную историографию. Сложившаяся в значительной степени под влиянием университетских чтений В. О. Ключевского и исследования П. Н. Милюкова концепция М. Н. Покровского, доведенная до крайности в его обзоре русской истории (том II), до сих пор не нашла надлежащего разбора, несмотря на появление в свет обширной книги об исторических воззрениях этого ученого, изданной Институтом истории Академии наук СССР (М., 1939)[820]. Взгляды Ключевского и его учеников, Милюкова и Покровского, также не встретили должной компетентной критики в недавно появившемся учебнике «История СССР» для вузов, главным образом вследствие незнакомства с нашими богатейшими архивными фондами и трудности прочтения собственноручных писаний Петра I.

Подведем итоги.

1. Важнейшей стадией правотворческой работы в законодательстве Петра I являлось обсуждение и исправление законопроекта, «экзаминация» закона. Эта стадия, как и предшествовавшие моменты законодательного процесса, также нашла свое отражение во многих указах Петра, в многочисленных исправлениях текста первоначального проекта, в докладных записках, справках, доставленных осведомленными людьми, и т. д.

2. В собственноручных писаниях Петра, содержавших его распоряжения о составлении проектов законов, обычно давались и указания приемов и этапов дальнейшей законодательной работы. Обычными этапами были: обсуждение законопроекта в Сенате, составление им предварительного мнения о проекте и об отдельных его частях, доклад царю и, наконец, обсуждение и окончательное решение вопроса в Сенате или Кабинете е[го] в[еличества], в присутствии царя.

3. При обсуждении некоторых законов проекты их иногда посылались из Сената или Кабинета е[го] в[еличества] в государственные коллегии, круг дел которых затрагивался данными законами, – для ознакомления и представления [коллегиями] своего мнения; также к дополнительной работе над проектом иногда приглашались для консультации осведомленные лица из русских и иноземцев.

4. Рассмотрение законопроекта в Сенате и Кабинете е[го] в[еличества] в присутствии сенаторов не было моментом формальным, обязательным в силу каких-либо основных законов или старого московского обычая, а являлось серьезным деловым актом, вытекавшим из существа дела, из стремлений Петра проверить целесообразность предпринимаемого шага, разработать необходимые детали и согласовать вновь издаваемый закон с ранее опубликованными законодательными актами.

5. Результаты рассмотрения законопроекта в Сенате или Кабинете царя, исправления и дополнения его, «ремарки», обычно писались по тексту обсуждаемого проекта самим Петром или обер-секретарем Сената. В сравнительно редких случаях к проекту прибавлялись отдельные листы, содержавшие дополнения и изменения текста законопроекта, сделанные в государственных коллегиях или отдельными консультантами. Такие ремарки, при отсутствии протокольных записей обсуждения законопроектов, являются особенно ценными свидетельствами для изучения хода и направления правотворческой работы при Петре I.

6. Выработка законодательных актов в эпоху Петра, несмотря на огромное их количество, не была спешной и торопливой. Законодательная работа над отдельными актами продолжалась не только месяцами, но и годами. Сроки обсуждения и окончательной выработки законов всегда определялись самим Петром. В правотворческой работе царь и его Сенат придерживались правила: «дабы еще осмотреться, ежели что переменить, прибавить или убавить», еще и еще раз вернуться к обсуждению вопроса.

7. Вследствие неизменного проведения Петром правотворческого приема «еще думать сей факт» законодательные его акты всегда имеют большое количество последовательных редакций. Каждое чтение и обсуждение закона оставляло след в виде отдельного варианта. Таких последовательных редакций – вариантов важнейшие законы Петра имеют, как правило, до шести, некоторые – меньше, но не менее трех, а Генеральный регламент, ввиду огромного его значения, имел двенадцать таких редакций.

8. Наиболее важные законодательные акты Петра, имевшие, по его выражению, генеральное значение, «решительные», были не только написаны, но и исправлены во всех последовательных редакциях исключительно рукою самого царя, например: «Должность генерала-прокурора», «Должность прокурора Адмиралтейской коллегии», указ «О крепком хранении прав гражданских», указ о сохранении внешнего порядка в государственных учреждениях (пять редакций), указ «О форме суда» (четыре редакции) и прочие. Таким образом, эти и многие другие законодательные акты являются всецело плодом правотворчества самого Петра.

9. При исправлении Петром законопроектов, написанных в государственных коллегиях, а также отдельными лицами, отчетливо вырисовываются те же черты, что и при составлении им лично первоначального проекта закона, – прежде всего, наличие основных, руководящих идей, проходящих через весь закон, с начала и до конца. Эти его идеи всегда были просты, жизненны, прогрессивны и потому плодотворны. При свете их Петр рассматривал все разнообразие жизненных явлений, подлежавших регулированию законом, и устанавливал нормы, обеспечивавшие возможность их [этих основных идей] развития.