Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века - Николай Воскресенский

Воспроизведение в ученом издании указов в той форме, какую они приобретали в сенатской публикации, следует считать для научного изучения недостаточным и неполным. Первоисточником правовой нормы является непосредственное волеизъявление верховной власти, изданный ею акт, а не производный от него сенатский указ. Поэтому прием, практикуемый ПСЗ, – воспроизводить указ в той форме, какую ему придал Сенат при публикации, без сохранения первоначальной формы именного указа, – должен быть отвергнут и при научном издании законодательных актов эпохи Петра Великого всегда следует класть в основание именной указ как первоисточник нормы.

Подведем итоги.

1. Последним моментом в выработке закона являлось его утверждение. Этот акт в правотворчестве Петра I не был действием формальным, только начертанием имени царя. Он состоял в последнем чтении законопроекта, во время которого Петром часто делались дополнения, уточнения текста, иногда приводились новые мотивировки, несмотря на неоднократное предварительное изучение законопроекта, и, наконец, в подписании самого закона.

2. Обычно Петром I при утверждении законопроекта делались, как [в записях] на издаваемом законе, так и в сопроводительных к нему указах, различные распоряжения, например о сроках введения публикуемого закона в жизнь, о внесении его в систему ранее изданных законов, давались определения объема его применения и т. п.

3. По форме издания законы в эпоху преобразований были двух категорий: а) законы письменные и «заручёные» и б) законы «незаручёные», а также словесные. По определению самого Петра, данному им в Генеральном регламенте, полную форму должны были иметь законы, которые относились «к произведению действа» – к непосредственному воздействию на общественную жизнь; «незаручёными» же и словесными могли быть и были указы, направленные «к сочинению действа», т. е. сообщавшие законодательную инициативу органам, принимавшим участие в правотворчестве. Указы второй категории, написанные лично Петром I, реже – переданные словесно через доверенных персон, чаще всего давали побуждения к правотворчеству и являлись отражением наиболее ощутимых, руководящих принципов законодательной работы.

4. Утверждение закона принадлежало только верховной власти; представитель и носитель ее, царь Московский, с 1721 года – император Всероссийский, являлся абсолютным монархом, поэтому издаваемый им закон не нуждался ни в чьем, кроме него самого, одобрении и утверждении. В соответствии с этим была устранена из публикуемого законодательного текста старая, московская конституционная формула об издании закона с участием патриарха, бояр и думных людей. Новая формула соответствовала характеру и степени власти Петра I: «Божией милостию мы, Петр I, царь и самодержец всероссийский и пр[отчая], и пр[отчая], и пр[отчая], объявляем духовного, военного и гражданского и протчих чинов людем всероссийского народа, нашим верным подданным…» или «Мы, Петр I, император и самодержец всероссийский и пр[отчая], и пр[отчая], и пр[отчая], объявляем…». Также и Сенат издавал свои, [т. е.] в пределах своей компетенции, указы от имени царя: «По указу великого государя Правительствующий Сенат приказали…»

5. Исключением из строго проводимого Петром I правила об издании [только] с [его] одобрения и за его собственноручной подписью законов, имевших генеральное значение, было введение в действие законов, выработанных в отсутствие царя или с его участием, но им не утвержденных. Такие законы издавались высшими административными органами по праву полномочия от царя, имели временное значение и носили условный характер – до одобрения и утверждения их законодателем, самим Петром I.

6. В единичных случаях к подписанию издаваемого закона Петр привлекал членов Сената и высших представителей православной церкви. Это бывало при подписании особенно важных законодательных актов, например Духовного регламента, когда царь предложил дать свои подписи под издаваемым им законодательным актом, кроме сенаторов, и всем высшим представителям церкви. Под некоторыми законами встречаем подписи и сенаторов, и Петра I; это бывало в таких случаях, когда Петр специально утверждал мнение Сената.

7. В законодательной практике Петра I имели место [юридические] акты, служившие некоторое время источником действующего права и тем не менее не подписанные царем или, наоборот, подписанные им, но не сразу введенные в действие. Такие акты рассматривались законодателем как еще не вполне выработанные, нуждавшиеся в проверке на практике и подлежавшие окончательному рассмотрению и утверждению. В дальнейшем, после тщательного обсуждения, они получали утверждение Петра и продолжали свое действие в новой редакции или вновь вступали в жизнь.

8. Указы Сената 1719 и 1721 годов, содержавшие норму о представлении государственными коллегиями и канцеляриями именных указов, данных Петром I в этих учреждениях, в Сенат для апробации, не имели конституционного характера, не сообщали Сенату права одобрения или утверждения закона, без чего издаваемый акт не имел бы силы. Апробация по названным указам – это момент в правотворчестве эпохи Петра формальный, знаменующий обращение законодательного акта к исполнению. Представление именных указов в Сенат имело характер осведомления его, как органа законосовещательного и высшего административного, с указами, издаваемыми верховной властью вне Сената и помимо него, [имело характер] приведения законов в известность в целях регистрации, хранения их и контроля исполнения по ним.

9. Незнание законов одними и корыстное использование неосведомленности в них и общего невежества другими было одним из условий бесправия, волокиты, грабительства народа и казны до Петра, [а] отчасти и при нем. Поэтому Петр, с одной стороны, считал необходимым для себя и своего правительства доводить всеми способами публикуемые законы до всенародного сведения, [а] с другой – обязывал всех и каждого знать государственные законы, «дабы впредь никто незнанием о государственных правах не отговаривался». Полагая законы основанием государства и исполнение их одним из устоев и признаков организованного государства, Петр установил тягчайшие наказания за злоупотребление законами, и в частности при их опубликовании.

10. В целях доведения вновь издаваемых законов до «всенародного известия» Петр установил следующие способы их публикации: а) обязательность печатания указов, в которых устанавливались сборы и налоги с населения, а также затрагивались интересы народные; б) выставление текстов таких законов в государственных учреждениях, в людных местах, на дверях церквей и т. д.; в) устное объявление содержания их по селам и деревням, по торжкам и ярмаркам, а также оглашение их в церквах священниками при богослужениях.

11. Законы, касавшиеся государственного устройства, суда, администрации, какой-либо отрасли государственной, военной и военно-морской службы, уставы, регламенты, «должности», инструкции также должны были быть напечатаны и находиться в учреждениях, порядок которых они регулировали. Знание их было обязательно для служащих этих учреждений, подобно знанию военными своего Воинского устава. Начальники учреждений обязаны были следить за постоянным осведомлением и углублением знания подчиненными таких законов, для чего должны были организовывать периодические чтения их и раздачу отдельным служащим инструкций, касавшихся их должностей.