Особенности национальной бюрократии. С царских времен до эпохи Путина - Алексей Щербаков

Воеводы поначалу назначались на два-три года и подчинялись Боярской думе и одному из «четвертей» — территориальных приказов. Разумеется, и тогда существовала неразбериха с «параллельным подчинением». Ведь многие приказы имели свои филиалы. Да и воеводам сверху слали свои директивы множество учреждений. А телефонов тогда не имелось. Ко времени Алексея Михайловича Россия разрослась до размеров, уже сравнимых с сегодняшней Российской Федерацией. Не было Кубани, южной России и Дальнего Востока и сибирского Севера — зато имелась половина Украины. А дороги и дураки… Они всегда в России одинаковы. К примеру, как-то назначенный из Москвы воевода добирался до места назначения, Якутска, три года!

Так что если на местного начальника в центральной России можно было найти управу, то за Уральским хребтом начинался Дикий Запад. То есть Дикий Восток. Вот как описывает С. Соловьев отъезд дворянина, получившего назначение на пост воеводы: «Рад дворянин собираться в город на воеводство — и честь большая, и корм сытный. Радуется жена: ей тоже будут приносы; радуются дети и племянники: после батюшки и матушки, дядюшки и тетушки земский староста на праздниках зайдет и к ним с поклоном; радуется вся дворня — ключники, подклетные: будут сыты; прыгают малые ребята: и их не забудут; пуще прежнего от радости несет вздорные речи юродивый (блаженный), живущий во дворе: ему также будут подачи. Все поднимается, едет на верную добычу».

А вот в народе сложилась другая поговорка: «Наказал Бог народ — прислал воевод». Формально воеводы и их администрация находились на жаловании, но кому ж хватает зарплаты! Так что в удаленных местах начальники делали, что их левая нога пожелает. Вот как описывает Андрей Палицын деятельность мангазейского воеводы Григория Кокорева: «Приедут самоеды с ясаком, воевода и жена его посылают к ним с заповедными товарами, с вином, несчастные дикари пропиваются донага, ясак, который они привезли, соболи и бобры, переходя к воеводе, а самоеды должны платить ясак кожами оленьими, иные с себя и с жен своих снимают платье из оленьих кож и отдают за ясак, потому что все перепились и переграблены. Который торговый или промышленный человек не придет к воеводе, к жене его и к сыну с большим приносом, такого воевода кидает в тюрьму, да не только его самого, но и собак его посадит в тюрьму, да берет потом выкуп и с самого, и с собак». Якутский воевода Петр Головин держал в семи тюрьмах более ста служилых и промышленных людей, в их числе товарища воеводы и дьяка».

Как писал поэт, «пряников сладких всегда не хватает на всех». Поэтому доносы высших чиновников с мест шли в центр косяками, что, разумеется, доставляло Сибирскому и другим приказам лишнюю головную боль. Вообще-то в XVII веке сибирский воевода, который не заканчивал свою службу под «сыском о воровстве», являлся большой редкостью. Но это ничего не меняло. Приходил новой — и все продолжалось по-старому.

* * *

Все текло бы своим чередом. Менять что-то всерьез в такой системе сложно. Да и зачем? К концу XVII века положение стабилизировалось. Серьезных врагов у России временно не было. Крым далеко. Западные соседи — Польша и Швеция — собирались затеять разборку между собой. Третий Рим мог пребывать в гордом сознании своей исключительности, свысока поглядывая вокруг — как когда-то Китай. Как когда-то Византия. Развиваться не было стимула. Так бы и сидели. Лет эдак сто. А потом бы с Запада все-таки пришли серьезные товарищи — и стало бы очень неприятно.

В конце XVII века бюрократическая система достигла состояния равновесия, вывести из которого ее было невозможно. Бюрократия времен Московской Руси походила на дом, к которому по мере надобности пристраивают все новые пристройки. Она уже являлась нереформируемой. Хотя бы потому, что канцелярское начальство обладало немалым весом. Пусть и не явным — но за судей решали те, кто находился у них за спиной. Кому из них улыбалось лишиться хороших мест? Можно вспомнить потуги князя Василия Голицына что-либо изменить в государственной структуре. Все как в песок уходило. Точно так же в СССР ушли в песок «косыгинские реформы».

Точнее, возможность перемен имелась. Революционная. Ее и реализовал самый великий и ужасный русский царь. Но для этого ему потребовалась целая жизнь. Впрочем, с исторической точки зрения это очень немного. Как мы уже видели, иногда административные реформы растягивались на столетия…

«Бюрократия, — необходимый элемент структуры государств нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха — единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной “бюрократической революцией”, в ходе которой был запушен вечный двигатель бюрократии. Начиная с петровских времен, он начал работать по присущим ему внутренним законам — ради конечной цели — упрочения своего положения, — мобильно и гибко откликаясь на изменения жизни. Все эти черты созданной петровским режимом бюрократии позволили ей успешно функционировать вне зависимости от того, какой конкретно властитель сидел на троне — умный или глупый, деловой или бездеятельный. Многие из этих черт и принципов сделали сплоченную касту бюрократии неуязвимой и до сегодня». (Е.В. Анисимов).

К Петру I и раньше, и теперь относятся очень по-разному. Сегодня одни считают его величайшим преобразователем, который возвеличил Россию или — в зависимости от вкуса — железной рукой повернул варварскую страну лицом на Запад. Смотри роман Алексея Толстого «Петр I» или одноименный фильм.

Другие придерживаются снова вошедших в моду среди интеллектуалов неославянофильских взглядов, согласно которым смертельная вина Петра I в том, что он свернул Россию с традиционного пути развития. То же самое касается и государственного управления. Одни восхищаются, как царь одним ударом реформировал старую систему, другие его за это клянут…

Что касается старой системы, то, надеюсь, я достаточно наглядно продемонстрировал ее своеобразие. Но дело даже не в этом. Если посмотреть на дату знаменитых «административных реформ Петра», о которых бойко отвечают на экзаменах школьники и студенты, то мы увидим: они были проведены в самом конце его царствования! Когда победоносно закончилось главное дело жизни Петра — Северная война, а его любимый город Санкт-Петербург отметил свое восемнадцатилетние. Все основные события этого яркого и страшного царствования уже случились.

Упомянутые реформы не явились даже итогом длительного планомерного процесса. На самом-то деле в области создания «властной вертикали» царь-реформатор всю жизнь блуждал, как ночью по тайге, бросаясь из одной стороны в другую. И в том, что в итоге получилось то, что получилось, нет ничьей ни заслуги, ни вины. Так уж вышло.

Начал Петр свою деятельность с того, что, ввязавшись в преобразования в административном отношении, продолжал двигаться по старой дорожке, проложенной предыдущими царями. Для новых нужд он создает три новых приказа — Преображенский, Адмиралтейский и Военный морской. Вернее, Преображенский приказ являлся всего лишь возрождением Приказа тайных дел, который был отменен при сыне Алексея Михайловича Федоре Алексеевиче. Эту структуру возглавил крутой и суровый товарищ, князь Федор Ромодановский — и так развернулся в деле искоренения крамолы и воровства, что небу стало жарко. Именно Преображенский приказ, а не его предшественника, Тайных дел, традиционно считают первой профессиональной российской спецслужбой. Два других новорожденных приказа предназначались для обеспечения морских увлечений Петра. Первый — для создания флота, второй — для решения проблем навербованных за границей моряков. Как видим, вполне в духе традиций. К бесформенному терему российской государственности добавились три новые пристройки.