Особенности национальной бюрократии. С царских времен до эпохи Путина - Алексей Щербаков

Президентом Военной коллегии был фельдмаршал А.Д. Меншиков. Во главе Адмиралтейской коллегии находился флотоводец генерал-адмирал Ф.М. Апракснн. Во главе Коллегии иностранных дел — канцлер Г.И. Головкин (вице-президентом был барон П.П. Шафиров). Президентом Камер-коллегии был князь Д.М. Голицын. Президентом Штатс-контор-коллегии — граф И.А. Мусин-Пушкин. Ревизион-коллегию возглавил князь Я.Ф. Долгорукий. Во главе Берг — и Мануфактур-коллегий при Петре I стоял специалист в артиллерии Я.В. Брюс (генерал-фельдмаршал — начальник артиллерии). Коммерц-коллегию возглавлял дипломат П.А. Толстой. Президентом Юстиц-коллегии был назначен граф А.А. Матвеев.

Обратите внимание на кадровый состав представителей управленческой элиты. Среди исторической русской знати графов не водилось. Данный титул ввел Петр I. При старом порядке все эти люди (кроме князя Голицына) были «худородными» и ни на какие высокие должности претендовать не могли по определению. Светлейший князь Меншиков, как известно, пирогами торговал. Барон Шафиров был крещеным евреем — то есть, по старым понятиям, вообще никем. Но Петру было наплевать. Он ценил людей за их способности. И в этом — тоже великая заслуга царя. Он сумел пробить стену кастовой косности — местничество заколотили в крепкий гроб и землей засыпали. Хотя бы только за это он достоин памятников, которые ему поставлены.

Правда, Петр не сумел до конца уйти от русской управленческой традиции. Наряду со стройной коллегиальной системой сохранилось некоторое количество «пристроек». Так, рядом с Воинской коллегией действовали канцелярии: Главная провиантская и Артиллерийская и Главный комиссариат, ведавший комплектованием и обмундированием армии. На место Преображенского приказа пришла Тайная канцелярия, которая понятно чем занималась.

* * *

Структура учреждений была следующая. Президент и вице-президент. Четыре советника, четыре асессора, актуарий, регистратор и подьячие трех статей — старшие, средние и младшие. Разумеется, количество чиновников довольно быстро выросло.

В коллегиях был установлен следующий порядок рассмотрения дел: вся корреспонденция в нераспечатанном виде через дежурного чиновника поступала в присутствие. Указы государя распечатывал лично председатель, прочие бумаги — старший член коллегии. После регистрации документа секретарь докладывал о его содержании присутствию, причем сначала рассматривались дела государственные, затем частные. Члены присутствия заявляли свои мнения по очереди, начиная с младших, не повторяясь («снизу, не впадая один другому в речь»). Дела решались «по множайшему числу голосов». Если количество поданных «за» и «против» голосов было равным, то перевес брала та сторона, на которой был председатель. Протокол и решение подписывались всеми присутствующими.

Как видим, деспот Петр всеми силами пытался внедрить демократические принципы. Хорошо это или нет — вопрос спорный. Но вот пытался.

Четко были прописаны и должностные обязанности. Вот, к примеру, определение от 13 февраля 1720 года по Коллегии иностранных дел. «Когда случаются важные дела, то призывать всех или нескольких (по важности дела) тайных советников действительных, и все должны подавать совет письменно и потом докладывать о решении.

Канцелярии советники: тайный советник Остерман, канцелярии советник Степанов: их должности сочинять грамоты к чужестранным государям, рескрипты к министрам, резолюции, декламации и прочие бумаги великой важности и тайны, а прочее заставлять секретарей экспедиции и надзор за ними иметь. Когда случаются такие государственные тайные дела, что его царское величество высокую особою присутствовать в коллегии изволит, или для какого-нибудь совета другие тайные советники созваны будут, то из двоих канцелярии советников один или, по множеству дел, и оба, присутствуют и о регламенте совещания доносят и читают и, соответственно решению, рескрипты или грамоты или прочие резолюции сочиняют; а если понадобится, то им и голоса для большего секрета, вместо нотариуса, записывать. Совета их при том не спрашивается, но могут делать ремонстрации или представления. Если же в Иностранной коллегии присутствует только канцлер да подканцлер для решения дел, то канцелярии советники вместе с ним сидят за одним столом и ко всему, что будет в собрании определено, подписываются».

Хорошо излагал Петр Алексеевич. Потому что примерно таким же образом решаются дела и до сих пор. Сверху донизу во всех странах. Точнее, должны решаться. Сами посудите — это регламент работы не конторы «Рога и копыта», а Министерства иностранных дел огромной страны, которая в ту пору вела сложнейшие дипломатические игры чуть ли со всей Европой — и со странами Востока впридачу.

Коллегиальная система решения вопросов заставляет вспомнить стихотворение Маяковского «Прозаседавшиеся». Что, непохоже? Вот и президент Юстиц-коллегии А. Матвеев плачется, что учреждение огромное, слито из пяти приказов, ни на что времени не хватает. А еще надо ездить на заседание Сената… Но еще через полвека после Маяковского о тех же самых бедах рассказывал Сирил Паркинсон на примере заседаний советов директоров британских коммерческих компаний. И очень точно подметил одну особенность: на пустяковые простые вопросы тратится куда больше времени, нежели на важные и сложные. Почему? Да потому что пустяковые вопросы легче понять, а значит — иметь собственное мнение.

Да и вообще — много ли можно нарешать таким коллегиальным образом? Правильно. Значит, одно из двух. Либо мы сталкиваемся с родным до слез явлением под названием «бюрократическая волокита». Люди работают как двужильные — а куча бумаг, требующих строчного решения, все растет. Либо… Либо в канцелярии работают не так. Бумаги — или, по крайней мере, их основную массу, готовят подчиненные чиновники. И кто решает? А черт его знает, кто там все решает! Но к этому я еще вернусь к следующей главе.

Это обычная «вилка», в которую попадает любая управленческая структура. Авторитарный способ принятия решений чреват возможностью ошибки — из-за возможной некомпетентности или непорядочности начальника, принимающего решение. Второй способ опасен бессмысленной потерей времени, которого никогда не хватает. К тому же возможность ошибки вес равно остается. И выход из этого противоречия пока еще никем не найден.

* * *

А теперь перейдем к самому знаменитому достижению петровских реформ. О нем знает любой, кто хоть вообще что-то слышал об административной деятельности Петра I. Речь идет о знаменитом «Табеле о рангах».

В виде разрядки расскажу забавный случай. По роду своей журналистской работы я довольно часто одно время бывал на вступительных экзаменах в славные питерские вузы. И вот как-то я сидел на экзамене по истории в Педагогическом университете имени Герцена. Отвечала девушка, которую пойти в вуз явно заставили родители, объяснив, что «так надо». Достался ей какой-то «экшн» из эпохи Петра I. Что-то вроде Полтавского боя. Девушка более-менее смогла ответить. Но преподаватель остался неудовлетворенным и задал дополнительный вопрос: об административных реформах Петра. Абитуриентка выпалила: «Табель о рангах». Больше на эту тему девица не смогла сказать ничего. Но то, что этот самый (вернее — «самую», тогда данное слово было женского рода) Табель ввел Петр Великий — в нее вбили накрепко… Хотя вообще-то сочинили его двое сенаторов — Головкин и Брюс и двое генерал-майоров — Матюшкин и Дмитриев-Мамонов.