Особенности национальной бюрократии. С царских времен до эпохи Путина - Алексей Щербаков

Впрочем, одно, но очень важное новшество было заметно в деятельности Петра с самого начала. Царь всеми силами старался «опустить» боярскую элиту, вышибить из голов всякое воспоминание о местничестве, в том числе и вместе с головами.

Так, отправляясь за границу в составе Великого посольства, Петр поставил фактически на должность «и.о. царя» главу Преображенского приказа князя Юрия Ромодановского. Который, хотя был и знатного рода, но не имел думского чина и являлся всего лишь стольником. То есть, согласно традиционным представлениям, он и близко не мог подойти к такой высокой должности. Всю свою жизнь Петр делал ставку на «худородных» дворян. Да и не только на дворян. Александр Данилович Меньшиков был, конечно, своеобразным персонажем, но вот стоит город Санкт-Петербург, который он построил. И все тут.

Говоря языком современной социологии, Петр резко повысил социальную мобильность общества. Расширил базу, откуда могут подниматься по карьерной лестнице новые люди. И вот эту заслугу от Петра не отнимешь.

* * *

Как справедливо заметил В.О. Ключевский, главным двигателем петровских преобразований являлась Северная война. Если точнее, до нее были еще поход на Дон и взятие Азова. Но это звенья одной цепи. Петр рвался к морям. Данные войны являлись главным делом его жизни. А все остальное — всего лишь обеспечение этой цели.

В 1699 году создается Ближняя канцелярия, эдакий орган государственного контроля. Сюда все приказы обязаны были доставлять еженедельные и ежегодные ведомости о своих доходах и расходах, об управляемых ими людях и зданиях. Смысл очевиден. В прежнее время все государственные финансы были рассредоточены по многочисленным приказам. В каждый деньги приходили, из каждого уходили. Понятия «государственный бюджет» в России просто не знали. Вот и была сделана попытка отследить этот процесс. То есть это был шаг к централизации.

А дальше началось совсем интересное кино. Царь вдруг поворачивается в иную сторону. Он пытается вводить… народное самоуправление. Надо сказать, что цари обычно не очень любят выпускать из рук власть. Все формы народного самоуправления — это результат либо долгой борьбы, в результате которой у монархов представители разных социальных групп вырывают

уступки, либо изначальной слабости власти. Так, к примеру, в допетровской России существовало народное представительство — Земский собор. Но оно возникло потому, что первый Романов являлся, скажем так, не слишком авторитетным царем. При Алексее Михайловиче царская власть окрепла — и Земские соборы как-то тихо сошли на нет. А Петр I, который был вообще-то крутым мужиком, стал не укреплять вертикаль власти, как вроде бы положено хорошему царю, а разводить демократию.

Почему? Все очень просто. Петр Алексеевич на опыте предшественников (да к 1699 году и собственный опыт имелся) убедился в одной милой особенности российского управления: воеводы, то бишь начальники на местах, воровали и воровать будут. Не помогали даже такие радикальные средства вразумления, как плаха с топором и хорошо намыленная веревка. Одного вора вешали, потом присылали другого чиновника — и все начиналось сначала. Поэтому Петр решил опереться на местные силы. Указом 30 января 1699 года столичным предпринимателям было предписано создать Бурмистерскую палату — выбрать «добрых и правдивых людей, по скольку человек захотят». В задачу этого выборного органа входило разбираться в казенных сборах, а также в судных гражданских, торговых и судебных делах. Предполагалось, что такое новшество должно внедриться во всех городах и оздоровить тамошнюю обстановку. В Указе четко сказана причина внедрения демократии сверху — взяточничество чиновников.

Поначалу дело предполагалось ввести не за так — в уездах, где местные предприниматели решили бы ввести новые формы управления, им нужно было платить двойной налог.

Дело не пошло. Видимо, купцам было дешевле договариваться с воеводами «по-доброму». Из 70 крупных городов бурмистров выбрали только 11. Тогда Петр отменил решение о двойном налоге и стал вводить новшество в обязательном порядке. Все равно не пошло. Предприниматели на местах отписывались, что выбирать им некого. Да и вообще — ну его на фиг…

Но Петр на этом не успокоился. Человек он был упорный — а коррупция бюрократического аппарата его, видимо, сильно «достала». В 1702 году царь решил ввести институт «воеводских товарищей», выборных контролеров за деятельностью воевод. Им предписывалось «ведать всякие дела с воеводы дворянам, тех городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выборам тех же городов помещиков и вотчинников».

Гладко было на бумаге. Но дело-то в том, что тогдашнее дворянство — это не знакомые нам по классической литературе помещики более позднего времени, сиднем сидящие в своих поместьях. Тогда дворяне еще являлись по-настоящему служивым сословием. То есть обязаны были служить в армии. А в то время шла бесконечная Северная война. Потому-то всех кого можно частым бреднем выгребли на военную и государственную службу. В поместьях остались лишь старые, убогие и те, кому удалось «откосить» (а при Петре I это было очень непросто). Понятное дело, что с «пассионарностью» у этих товарищей было не слишком. Никуда они не рвались выбираться, никаких воевод контролировать не собирались.

Впрочем, там, где бурмистры и воеводские товарищи все же возникли, они стали воровать не меньше, чем представители старой администрации. В общем, идея провалилась с треском.

* * *

Петр I и тут не успокоился. Его метнуло в несколько иную сторону. Хотя, если вдуматься, логика была та же — стремление к децентрализации. В 1708 году царь, устав от игр в демократию, разделил Россию на восемь губерний. Губернаторам были даны чрезвычайные полномочия. По сути, Петр просто перенес существовавшие «местные» приказы — «четверти», Сибирский, Астраханский, Малороссийский — поближе к местностям, где текли события, которыми эти приказы управляли. Были образованы губернии: Московская, Ингерманландская (потом названная С.-Петербургской), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская. Некоторая логика в этой реформе имеется. Тем более что, как уже было сказано, главным делом Петра была война со Швецией. Тогдашняя Швеция — это не нынешнее маленькое тихое государство на окраине Европы. Оно стало маленьким и тихим именно потому, что русские в XVIII — начале XIX века с ним четыре раза воевали — и привели его к тому состоянию, в котором Швеция находится. А во времена Петра это была мощная держава, управляемая замечательным полководцем Карлом XII, которого все боялись. Так что на долгую и муторную войну с такой страной требовались деньги. В этом-то и была главная цель губернской реформы — Петр полагал, что таким образом он улучшит управляемость страной и что самое главное — добычу денег на военные нужды. «Человеку трудно за очи все выразуметь и править», — писал царь одному из своих сподвижников.

Если уж речь зашла о финансах, то стоит упомянуть и об отношениях Петра с Александром Меньшиковым. Как известно, последний был вором, каких поискать надо. Но Петр его терпел. Возможно, конечно, потому, что царь вообще больше доверял людям, нежели структурам. А Александр Данилович, несмотря на свои загребущие руки, был очень незаурядным человеком. Тем более что до какого-то времени Меньшиков был полностью зависим от Петра. Куда ему было деваться-то с подводной лодки? Случись что с Петром — Меньшиков на следующий день отправился бы на плаху. Это только потом он так разросся, что и царь ему стал не указ.