Введение в Избирательное право и Право референдума - Алексей Валерьевич Шидловский

года № 169/1100–4 «Об утверждении Положения об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»: «Аппарат Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее — Аппарат) является органом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее — Комиссия), обеспечивающим ее деятельность и исполнение принятых ею решений». Таким образом, аппарат ЦИК России нормативно представляет собой орган федерального государственного органа. Но соответствует ли это позициям теории права?

Для анализа нам потребуется классическая триада: «функция-орган-власть», где:

— функция есть преследуемая социальная цель;

— орган есть человеческий агент или совокупность дифференцированных человеческих агентов (исполнительный орган государства — это совокупность исполнительных должностей, поскольку последние замещены агентами);

— власть есть средства действия, находящиеся в распоряжении органа для принуждения других членов группы к сотрудничеству с ним.

Упрощая выражение до кубита права — Цель, Институт, Аппарат принуждения. Или ещё проще — Что делает? Кто делает? Каким образом делает?

Любая идея персонифицируется в институте. Учитывая то, что Аппарат ЦИК России — институт, а не бывает институтов без идеи, то есть собственной цели, это свидетельствует о том, что идея этого института отлична от идеи института, коим является Избирательная комиссия. Как только появляется цель, появляется необходимость социальной организации, которая ведет к персонификации, то есть юридической личности. Отсюда очевидно, что Аппарат ЦИК России — это отдельная юридическая личность и иной институт, а именно, как нами было показано в параграфе 2, институт организаторов выборов («технических исполнителей»). Таким образом, нормативное регулирование Аппарата ЦИК России не соответствует позициям теории права, что и требовалось доказать. Рассмотрим подробнее.

Структура аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации утверждена Постановлением ЦИК России от 28 ноября 2018 года № 191/1476–7 «О структуре Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» и выглядит следующим образом (см. Таблицу 4):

Таблица 4. Структура аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации[85]

Согласно Статье 13 Регламента ЦИК Председатель комиссии «осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Комиссии, утверждает штатное расписание и вносит в него изменения в пределах штатной численности структурных подразделений, принимает на работу и увольняет его работников, осуществляет перемещение и преобразование вакантных должностей в структурных подразделениях Аппарата Комиссии в пределах выделяемых Комиссии бюджетных средств на оплату труда». В силу Статьи 22 Регламента члены комиссии с правом решающего голоса вправе «присутствовать и выступать на совещаниях, проводимых в Комиссии и ее Аппарате; взаимодействовать с Руководителем Аппарата Комиссии, его заместителем, руководителями структурных подразделений Аппарата Комиссии и давать им поручения по организации работы в соответствии с закрепленными направлениями деятельности Комиссии, осуществлять контроль за реализацией решений Комиссии по соответствующим вопросам; осуществлять контроль за реализацией структурными подразделениями Аппарата Комиссии решений по закрепленным за членом Комиссии с правом решающего голоса направлениям деятельности».

Статьей 32 Регламента устанавливается компетенция комиссии в части утверждения Положения об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, структуре и штатной численности Аппарата Комиссии, квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей работниками Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, замещающими должности государственной гражданской службы, о методиках проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. Также к компетенции ЦИК России отнесено согласие на назначение на должность и освобождение от должности Руководителя Аппарата Комиссии. Присутствие руководителя аппарата комиссии, руководителей структурных подразделений аппарата комиссии, руководителей учреждений и организаций, созданных при комиссии на заседаниях Центральной избирательной комиссии РФ, является обязательным (Статья 34 Регламента).

Как мы отмечали в параграфе 3 настоящей работы, «функция» — это совокупность взаимодействий, направленных на решение задач, с целью реализации которых и учрежден данный орган. Отметим, что в Регламенте ЦИК РФ только в статьях 40 и 49 регулируются функции аппарата. Статьей 49 дается исчерпывающее перечисление функций исследуемого органа комиссии: «Правовое, организационное, информационно-аналитическое, финансовое, документационное, издательское, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение деятельности комиссии». В рамках реализации указанных целей Статьей 40 формализуются некоторые функции: «Для подготовки вопросов, вносимых на рассмотрение Комиссии, решением Комиссии или распоряжением Председателя Комиссии могут создаваться рабочие группы из числа членов Комиссии, членов нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума, работников Аппарата Комиссии, ученых, специалистов и экспертов». Стоит добавить, что законодательство и российские правоведы, в том числе и автор, относят рабочие группы избирательных комиссий и комиссии референдума к органам избирательной комиссии, хотя, как было отмечено выше, согласно решениям судов, вступивших в законную силу, необязательным. В любом случае, с позиций юридической техники, такая правовая конструкция, реализованная избирательной комиссией, как создание государственным органом своего органа из другого своего органа может вызывать вопросы у правоведов, но её исследование выходит за рамки настоящей работы.

Наполнение содержанием функций аппарата содержится в Положении об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденном Постановлением ЦИК России от 31 января 2006 года № 169/1100–4. Ниже приведем фрагмент текста нормативного правового акта, регулирующего функции аппарата избирательной комиссии. Несмотря на большой объём технического заимствования, автор полагает необходимым его привести в порядке исключения:

«В целях решения этой задачи Аппарат осуществляет следующие функции.

2.1. Обеспечивает деятельность Комиссии по осуществлению ее полномочий при подготовке и проведении в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выборов в иные предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами федеральные государственные органы, референдума Российской Федерации.

2.2. Обеспечивает деятельность Комиссии по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации при подготовке и проведении выборов… …и права граждан Российской Федерации на участие в референдуме Российской Федерации, в референдуме субъекта Российской Федерации, в местном референдуме.

2.3. Обеспечивает деятельность Комиссии по реализации и защите прав граждан на участие в голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

2.3.1. Обеспечивает деятельность Комиссии по осуществлению контроля за соблюдением гарантий равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами.

2.4. Готовит в соответствии с планами работы Комиссии и поручениями руководителей Комиссии проекты инструкций, иных нормативных актов по вопросам применения федерального законодательства, обращений и заявлений, принимаемых Комиссией, и проекты заключений Комиссии о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

2.5. Обеспечивает деятельность Комиссии по оказанию правовой, методической и организационно-технической помощи избирательным комиссиям, комиссиям референдума.

2.6. По поручениям руководителей Комиссии совместно с членами Комиссии