Введение в Избирательное право и Право референдума - Алексей Валерьевич Шидловский

нормы материального права перемежаются с нормами процессуального без каких-либо разграничений. Так, из девятого раздела выделяется и контрастирует с остальной частью раздела статья 57, регулирующая вопросы, связанные с предложением кандидатур в состав избирательной комиссии субъекта Российской Федерации и на должность председателя избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, тогда как остальные нормы регулируют избирательный процесс федерального уровня выборов и референдумов — выборы Президента Российской Федерации, выборы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и проведение федерального Референдума, а также финансирование выборов и референдумов.

Раздел седьмой «Обеспечение деятельности комиссии» автор отнёс к «заключительной» главе Регламента в связи с тем, что он не несет в себе норм права, напрямую связанных с организацией выборов и референдумов, либо иных материальных и процессуальных норм избирательного права. Раздел имеет 5 статей, 4 из которых регулируют правовое, организационное, информационно-аналитическое, финансовое, документационное, издательское, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение деятельности комиссии, а заключительная — условия труда и отдыха членов избирательной комиссии.

Десятый, он же заключительный, раздел состоит всего из одной статьи, регулирующей порядок вступления в силу изменений и дополнений в настоящий Регламент.

Подробное исследование Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации показало следующее: Регламент представляет собой не только локальный нормативный акт избирательной комиссии, но и нормативно-правовой акт, непосредственно регулирующий общественные правоотношения, вытекающие из конституционного права граждан на управление государством в виде непосредственного управления через референдум либо через своё участие в выборах. За 27 лет действия настоящего нормативно-правового акта в него были внесены 22 изменения и дополнения, что, с точки зрения юридической техники, сильно изменило его первоначальную юридическую красоту и лаконичность. Он не отвечает требованиям времени и требует глубокой переработки либо разработки нового нормативно-правового акта. Документом вводится в избирательное законодательство Российской Федерации такой новый субъект избирательного процесса как «представитель политической партии, не имеющей право назначить члена Комиссии с правом совещательного голоса», определяются его статус в избирательном процессе, права, обязанности и норма ответственности. Регламентом закрепляется неурегулированный законодателем статус «рабочей группы избирательной комиссии» без определения её правовой природы, юридического (конституционно-правового) статуса, силы принимаемых ею решений и пр. Исследуемым Регламентом Центральная избирательная комиссия существенно расширила свои правомочия и полномочия, самонаделив ими себя, будучи несвязанной конституционными нормами о разграничении полномочий между федеральной властью и субъектами федерации, что позволило ей самолегитимировать своё право непосредственного контроля избирательного процесса на всех уровнях.

§ 3. Акты, издаваемые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, и их правовая природа

Исследование актов, в том числе как индивидуального, так и нормативного характера, издаваемых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, невозможно без всестороннего изучения их правовой природы и источников права.

Согласно действующему законодательству Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает Решения и иные Акты (часть 13 Статьи 20 67-ФЗ). Решения комиссии оформляются Постановлением, а Инструкции, иные нормативные акты по вопросам применения федерального законодательства, обращения и заявления, принимаемые Комиссией, утверждаются постановлением Комиссии (абзац 6 Статьи 44 Регламента ЦИК России). К иным актам комиссии можно отнести Положения (часть 11 Статьи 16 67-ФЗ), Соглашения (часть 16.2 Статьи 22 67-ФЗ), Заключения «о соответствии законов иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, регулирующему избирательные права граждан и право на участие в референдуме» (часть 14 Статьи 21 67-ФЗ), Протоколы об административном правонарушении, Определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования (часть 4 Статьи 28.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ), Разъяснения законодательства (Статья 58 ФКЗ О Референдуме, Статья 17 ФКЗ О выборах Президента РФ). Отдельно стоит упомянуть институт «Особого мнения», представляющий собой публичное определение членом комиссии своей позиции по рассматриваемому вопросу, и альтернативный источник доктринального толкования избирательного права и права референдума, способный влиять на последующее рассмотрение вопроса, правоприменительную и законодательную практику (часть 17 Статьи 28 67-ФЗ и др.).

Таким образом, избирательная комиссия издаёт следующие акты как нормативного, так и ненормативного характера, посредством которых она реализует свою компетенцию:

— по содержанию — Решения, Инструкции, Обращения, Заявления, Соглашения, Заключения, Разъяснения, Протоколы и Особые мнения;

— по форме — Постановления, Положения, Определения, Особые мнения.

Рассмотрим правовую природу перечисленных юридических актов ЦИК России ниже.

Природа нормативно-правовых актов избирательной комиссии обуславливает отношение субъектов избирательного процесса к реализации положений, регулируемое этими актами органа государственной власти. Нормативные правовые акты распространяют своё действие в отношении неопределенного круга лиц, в то время как правовые акты индивидуального характера действуют в отношении конкретных субъектов избирательного права. Нормативные акты иерархичны. Строгая упорядоченность от юридических документов высшей юридической силы к документам низшей юридической силы, обеспечивает устойчивость правовой конструкции и служит основанием законности. Правоведы полагают, что целью правовых актов является установление «правового режима, в том числе и специального, регулирующего конкретные общественные отношения, устанавливающего особый порядок правового воздействия. При этом правовой режим регулирует социальную ситуацию либо формирует благоприятную среду для управомоченных субъектов в целях вовлечения их в желаемую деятельность, либо устанавливает жесткие, неблагоприятные условия для возможных нарушителей правил, закрепленных в режиме»[95].

«Когда говорят о юридической природе акта, то прежде всего стремятся выделить вопрос о его нормативности. Но после того, как этот вопрос решен, немалое значение для определения правового характера акта имеют вопросы о его юридической силе, сфере действия, форме, в которую он облечен. Все эти свойства мы относим к элементам юридической природы правовых актов»[96]. Иными словами, качество нормативного регулирования прямо пропорционально правовой природе, которая тесно сопряжена с источником права. Следовательно, акты, издаваемые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, обладают различной правовой природой.

Автору известны различные устоявшиеся классификации правовых актов в зависимости от нормативной природы[97]. К примеру, некоторые конституционалисты выделяют такие нормативные правовые акты, как акты применения права, акты толкования права (интерпретационные акты), нетипичные (атипичные или смешанные) акты и прочие акты[98]. Однако, учитывая то, что даже российские правоведы-конституционалисты, специализирующиеся на избирательном праве и праве референдума, допускают неточности[99] в определении нормативной природы актов ЦИК России, для ясности представим наглядную иллюстрацию источников избирательного права и права референдума, правовой природы и качества нормативного регулирования (в виде конченых актов) (см. Рисунок 5).

Сравнительный анализ нормативного содержания правовых актов ЦИК России по критериям, позволяющим разграничивать правовые акты по их нормативной природе, анализ правового содержания издаваемых правовых актов, закрепляемых в них ценностей — в первую очередь равенства и справедливости, — не позволяет структурировать их с первого раза либо отнести к какому-либо одному виду актов (см. выше — нетипичные, атипичные или смешанные акты), в отличие от государственных органов исполнительной власти. В пункте 2 Раздела