Введение в Избирательное право и Право референдума - Алексей Валерьевич Шидловский

только букву, но и дух закона, достаточно решения восьми никем неизбранных человек — простого большинства членов ЦИК России с правом решающего голоса, как это уже было в истории России в 1993 году. Учитывая творческое начало настоящего исследования, позволим себе ради интеллектуального эксперимента отойти от научной строгости и представить ситуацию, когда ЦИК РФ, реализуя свои правомочия, примет решение наделить полномочиями аппарата «иностранный международный институт» либо иной орган, и это будет в полном соответствии с действующим законодательством. Такие, практически неограниченные, властные правомочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, позволяющие даже гипотетически принять решение, описанное нами в интеллектуальном эксперименте, должны быть обязательно конституционно ограничены, а сам Аппарат ЦИК России выделен в самостоятельный государственный орган по аналогии с другими странами, как например, Государственное избирательное бюро (Krajowe Biuro Wyborcze, KBW) в Республике Польша[87]. Статус этого органа, властные правомочия и статут (функции), как установленный идеей тип социальной организации, обеспечивающий способность устойчивости к изменениям, обязаны быть закреплены исключительно в федеральном конституционном законе. Отсутствие статута, то есть основной цели (идеи), приведёт к беспредельной эволюции, то есть потери устойчивости, которая необходима этому институту, чтобы быть самостоятельной юридической личностью.

§ 2. Регламент Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Феномен Регламента[88] Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в силу своей правовой природы, заслуживает отдельного рассмотрения. De jure представляя собой внутренний нормативный акт государственного органа, сравнимый по аналогии права с уставом юридического лица, de facto распространил своё действие далеко за пределы ЦИК РФ, приобретя нормативно-правовые характеристики. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»[89] «Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц». Очевидно, что рассматриваемый нами Регламент ЦИК России обладает всеми указанными существенными признаками и, следовательно, должен трактоваться правоприменителями как специальный нормативно-правовой акт особого государственного органа. Такая «специальность» вытекает из «особости» и особенности феномена Центральной избирательной комиссии, рассмотренных выше, и не требующих государственной регистрации издаваемых ею решений и иных актов (Статья 6 указанного Регламента, часть 13 Статьи 20 67-ФЗ Об основных гарантиях), а также обязательного обнародования издаваемых актов и решений (Согласно Статье 67 указанного Регламента вносимые в него изменения и дополнения вступают в силу с момента их принятия[90]).

Регламент Центральной избирательной комиссии принят 28 июня 1995 года и оформлен Постановлением № 7/46-II. Структурно состоит из 10 разделов и 67 статей зачастую слабосвязанных между собой, что видимо отражает трудный путь, который исторически прошел этот акт начиная с 1995 года, когда он был принят, после чего многократно редактировался[91]. Опираясь на наследие фон Иеринга, который под юридической техникой понимал искусство внутреннего (технический механизм) и внешнего (формальная отделка) обустройства права, с целью облегчения его усвоения и применения, возможно выделить две части Регламента — общую и особенную. К общей части Регламента можно отнести I, II и III разделы. В особенной части (IV–X разделы) допустимо выделить ещё три главы — процедурную (IV, V, VI разделы), процессуальную (VIII, IX разделы) и заключительную (VII, X разделы). Такое авторское деление является достаточно условным, так как многие части, главы и разделы могут включать как нормы материального, так и процессуального и процедурного права, но в целом отражают общую форму и содержание юридического документа.

Общая часть

Общая часть Регламента Центральной избирательной комиссии включает следующие разделы:

I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

II. ПРЕДСЕДАТЕЛЬ, ЗАМЕСТИТЕЛЬ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ И СЕКРЕТАРЬ КОМИССИИ

III. ЧЛЕНЫ КОМИССИИ

Первый раздел «Общие положения» состоит из 9 статей и содержит нормы, описывающие вводную часть, юридический статус и наименование федерального государственного органа, источники права, которыми он руководствуется в ходе реализации своей деятельности, состав и порядок формирования, руководящие принципы работы, официальный печатный орган и ресурс в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», используемые для обнародования решений и иных актов, издаваемых органом, его местонахождение, а также термины и определения, используемые в регламенте. Стоит акцентировать внимание на том, что, принимая свой Регламент, в рассматриваемом разделе ЦИК России даёт не только расширенное толкование законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, как, например, закрепляя примат своих решений и актов над иными органами власти («Решения и иные акты Комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума, а также избирательных комиссий, комиссий референдума»), но и вводит новое нормативное регулирование отношений участников избирательного процесса, не предусмотренное действующим законодательством. К примеру, абзацами 7, 8 Статьи 4 Регламента ЦИК РФ вводит в избирательное законодательство и избирательный процесс новый субъект права, наделяя его правами и обязанностями, а именно «представитель политической партии, не имеющей право назначить члена Комиссии с правом совещательного голоса»: «Политические партии, не имеющие право назначить члена Комиссии с правом совещательного голоса, вправе назначить одного своего представителя (далее — представитель политической партии) для участия в работе Комиссии». При этом законодательством никак не урегулированы права и обязанности такого нового субъекта избирательного процесса и его правоотношения с другими участниками выборов и референдумов, административно-правовая, конституционно-правовая и уголовная ответственности, а также санкции за нарушение избирательного законодательства.

Второй раздел «Председатель, заместитель председателя и секретарь комиссии» состоит из 7 статей и содержит нормоположения, регулирующие порядок избрания председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии, а также их статус и полномочия. С точки зрения юридической техники, интерес вызывает коллизия двоякого статуса члена ЦИК России в процессе избрания руководства избирательной комиссии. Согласно Статье 11 Регламента кандидатуры на руководящие должности выдвигаются членами Центральной избирательной комиссии, то есть, с точки зрения права, член ЦИК, выдвигаемый на замещение вакантной должности, представляет собой объект права, так как его согласие не требуется, при этом в этой же статье в абзаце 2 указывается, что «Самоотвод принимается без голосования». Таким образом, если «объект права» оказался не согласен со своим выдвижением, то путем проявления воли он превращается в субъект права. Такая юридическая конструкция вызывает массу вопросов и сомнений в её целесообразности.

Третий раздел «Члены комиссии» состоит из 9