Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

возведению центрального министерского правительства, которое в итоге должно будет затмить собой большую часть институциональных построений в системе самодержавной власти.

Следующий период в истории МВД ознаменовался событиями, имевшими весьма далеко идущие последствия. В конце 30-х – начале 40-х годов царь пересмотрел свое отношение к министерствам, и, как следствие, изменилось и политическое положение министерств внутри центральной власти[94]. Среди прочего перемены выражались: 1) масштабной реформой губернского управления 1837 года и реорганизацией субординационных отношений между МВД и губерниями;

2) учреждением в том же 1837 году Министерства государственных имуществ, которое возглавил граф П. Д. Киселев, получивший полномочия на проведение обширных социальноадминистративных преобразований в казенных землях;

3) принятием в 1839 году постоянных штатных расписаний для всех министерств;

4) назначением в 1841 году министром внутренних дел Л. А. Перовского – одного из энергичнейших и прозорливейших государственных служащих своего века; за 11 лет в министерском кресле ему удалось заложить реформаторский курс, которому МВД и последовало по воцарении Александра II;

5) реформой 1842 года, еще более ослаблявшей Государственный совет по сравнению с министерствами;

6) появлением нового поколения блестяще образованных кадровых чиновников на низовом и среднем уровне министерских департаментов.

Губернская реформа 1837 года являлась частью процесса, запущенного уже в самом начале правления Николая. Уже на Комитете 6 декабря 1826 года[95] был поднят вопрос о необходимости преобразования существующего губернского управления, дабы укрепить его связь с центральным правительством[96]. Апрельским указом 1828 года губернаторы обязались подавать ежегодный отчет непосредственно министру внутренних дел, а в 1831 году руководивший тогда МВД А. А. Закревский, проехав по многим губерниям и уездам, представил Николаю записку, в которой в красках расписывалось плачевное состояние местных управ и полицейских ведомств как в части организации, так и некомпетентности и недобросовестности служащих [Адрианов 1901,1: 58–59].

Указы, объявленные в 1837 году, как раз и служили расширению департаменталистской системы вплоть до губернского уровня. Целью их было сделать гражданского губернатора мощной, монократической фигурой, чья власть простиралась на все нижестоящие административные и полицейские органы вверенной ему области. Губернатор же, в свою очередь, состоял в непосредственном подчинении у министра внутренних дел и нес всю полноту ответственности за исполнение его решений на месте. В этой связи был принят ряд мер для преобразования коллегиального губернского правления в исполнительные институции, подчиненные губернатору[97].

Еще одним существеннейшим моментом стала ликвидация генерал-губернаторств по всей империи, исключая пограничные губернии и две столицы. Существовавшая система генерал-губернаторств была введена еще Екатериной Великой в 1775 году в качестве механизма надзора за недавно образованными губернскими администрациями [Градовский 1907, 1: 299–338]. Однако же с учреждением в 1802 году министерств генерал-губернаторы превратились в обособленную от министерской бюрократии инстанцию; по большей части кадровые военные офицеры, равные по рангу и статусу с министром, они ревностно оберегали свою власть и независимость[98]. Над собой они полагали одного лишь царя и порой – в силу старшинства в звании или же лет, проведенных на службе, – считали, что наделены властью даже большей, чем сам министр внутренних дел. Ликвидация же большинства генерал-губернаторских должностей была явным кивком в сторону институционализации. Таким образом, серьезно усиливались полномочия и статус МВД с прицелом на образование единой административной иерархии, простиравшейся на все губернии. Надзорные функции генерал-губернаторов передавались губернаторам гражданским, уполномоченным инспектировать свои области и отчитываться о результатах МВД[99].

Учреждение в 1837 году и последующая реформаторская деятельность Министерства государственных имуществ серьезным образом сказались как на эволюции министерского правительства, так и на МВД.[100] Решение Николая о создании, по сути, специального министерства «освобождения» государственных крестьян (то есть около 40 % от общего их числа) и внедрения новой системы управления казенными землями радикально отменяло прежний его подход к министерствам. В 1835 году Николай поручил уже немолодому Сперанскому и недавно вернувшемуся в столицу после успешного руководства (включая и аграрную реформу его авторства) Молдавским княжеством и Валахией П. Д. Киселеву[101] разработать проект реформы государственных земель [Monas 1970: 274–277; Дружинин 1946–1958, 1: 244–299, 476–521]. Отрядив на работу над реформой Пятое [Временное] отделение Собственной своей канцелярии, спустя два года Николай передал все дела новосозданному Министерству государственных имуществ во главе с Киселевым. Тот привлек в ведомство целую плеяду талантливых молодых чиновников и в следующее десятилетие провел энергичную программу социальных и административных преобразований [Lincoln 1975: 83-110].

С целеустремленным руководителем, выстроенной иерархией министерских департаментов и штатом молодых дарований, Министерство государственных имуществ – по крайней мере внешне – проявило себя весьма эффективным государственным инструментом установления социальных преобразований «сверху». Авторитет самого Киселева и его министерства росли с одновременным ростом понимания, что благодаря ведомственной структуре организации делопроизводства и грамотной кадровой политике министерства сделались незаменимым государственным рычагом, приводящим в движение социально-экономические изменения. Многие блестящие «выпускники» Министерства государственных имуществ 40-х годов, впоследствии, уже после Крымской войны, будут и в МВД, одном из главных двигателей Крестьянской и прочих Великих реформ Александра II[102].

Новое штатное расписание МВД и прочих министерств, изданное 15 февраля 1839 года, придало структурным преобразованиям 20-х – 30-х годов окончательную форму[103]. Обновленные табели явили собой триумф департаментализма и действовали вплоть до середины 60-х. Вследствие развития министерских департаментов, в конце 30-х – начале 40-х годов в помощниках начальника канцелярии практически всегда состояли юноши, только недавно получившие высшее образование. То были потомственные дворяне, имевшие право благодаря полученному вместе с дипломом чину уже вскоре по зачислении на службу занимать серьезные посты в департаментах.

Лев Алексеевич Перовский сумел использовать эту новую структуру в политических целях, многократно увеличив влияние МВД накануне Великих реформ. Перовский родился в 1793 году и был незаконным сыном графа А. К. Разумовского[104]. Окончив Московский университет в 1811 году, он отправился на военную службу[105], по окончании которой (в 1823 г.) был причислен к Государственной коллегии иностранных дел, а спустя еще три года определен Николаем в Департамент уделов. Последний не следует путать с Министерством государственных имуществ, поскольку Удельное ведомство (преобразованное впоследствии в полноценное Министерство императорского двора) управляло имуществом, принадлежащим лично членам императорской фамилии[106]. Уже с 1826 года, когда Перовский внедрил целый ряд успешных земельных и общественных нововведений в области удельных имений, о нем заговорили как о блестящем руководителе. Спустя 12 лет на посту товарища удельного министра, в сентябре 1841 года, Перовский был назначен Николаем I на смену графу Строганову министром внутренних дел.

Возглавляя министерство, Перовский стремился повысить эффективность работы департаментов и сношений между столичным министерством и уездными администрациями, всячески противодействуя формализму и