Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

class="a">[136]. Ланской с оптимизмом оценивал новую комиссию Милютина, созданную для губернской административной и полицейской реформ. Данные же, приводимые им в отчете за 1859 год, свидетельствуют, что сам министр и его подчиненные с трудом справлялись с рабочей нагрузкой. Кроме того, в последнем отчете Ланского за 1860 год и первом – Валуева за 1861 подчеркивалось чрезмерное количество и разнообразие распорядительных и политических вопросов, решением которых МВД занималось в дополнение к контролю за проведением Крестьянской реформы[137]. Отчет Валуева содержал подробный анализ главных завершенных МВД проектов, приостановленных ввиду отсутствия необходимого одобрения или сотрудничества со стороны других министерств и ведомств, а также еще не начатых, но уже принципиально высочайше одобренных[138]. Согласно этому отчету наиболее важным для МВД являлось проведение освободительной, а следом и губернско-уездной реформы. Валуев также делал акцент на необходимости снизить внутриминистерскую корреспонденцию; к изысканию способов решения данной проблемы министру пришлось затем привлечь директоров департаментов. Он подробно останавливался на вопросе децентрализации, скрупулезно определяя ее как процесс, долженствующий привести к созданию «неделимой и общей губернской администрации», всецело поднадзорной правительству и полностью гарантирующей интересы государства[139].

С этого времени и до 1874 года постоянно предпринимались попытки реформировать организационную структуру МВД. В конфиденциальном меморандуме от 12 октября 1861 года Валуев обращался к директорам департаментов, запрашивая предложения по способам сокращения внутренней переписки. Он выражал озабоченность по поводу департаментализма, ярко проявившегося в МВД уже с 1802 года. Министр задавался вопросом, какие проблемы должны решать губернские чиновники без предварительного информирования и одобрения центрального министерства, а какие – само министерство, не связываясь с другими министерствами или иными высшими руководящими органами.

В министерстве существовало много уровней формальной власти или инстанций, но не было никаких четких иерархических принципов, регулировавших распределение фактических полномочий по принятию решений. Колоссальный рост внутренней корреспонденции был вызван административной необходимостью передавать материалы и запросы по инстанциям и согласно иерархии как в центральных ведомствах, так и из провинций в Санкт-Петербург. Кроме того, разрастались и официальные коммуникации с прочими министерствами и ведомствами, что весьма замедляло решение многих вопросов.

Валуев заявлял об отсутствии четкого понимания того, что на практике должна означать «децентрализация», полагая, впрочем, что опытным чиновникам департаментов сподручнее оценить работу министерства и предложить альтернативные процедуры[140]. И хотя ответы директоров так нигде и не были зафиксированы, вопросы с подобным же обращением за предложениями проявлялись во всех попытках реформировать штатное расписание МВД.

В первый год своего министерства Валуев также пытался укрепить различные институциональные основания министерского аппарата. В записке от 6 июля 1861 года министр запрашивал в штат еще десять чиновников для особых поручений в дополнение к 24, уже находившимся в распоряжении министра. Всем им назначались чины V, VI и VII[141] классов со всеми служебными льготами, но без жалованья. Валуев описывал их в качестве совершенно незаменимых персонажей для выполнения стоящей перед ним задачи: им надлежало проехать по территории всей империи, поскольку «в нынешнее время министерство испытывало трудности в части внедрения различных своих директив». Для осуществления подобного плана Валуеву требовались опытные чиновники, поскольку рядовые служащие министерских департаментов зачастую не годились для выполнения таких задач, а их «служебные качества» оставались не известны ни начальникам, ни министру. По-видимому, запрос Валуева был одобрен. Как правило, на эти должности он назначал лично знакомых ему людей, дабы избежать кадровых проблем в регулярных иерархических учреждениях министерства. Так, Валуев назначил двоих: Д. Толстого и В. Фукса (см. Главу 4).

Валуев собрал сравнительные данные по советам при МВД, а также при Министерстве финансов и государственных имуществ. Совет при министре выполнял определенные консультативные и ряд прочих формальных функций, но главная его цель заключалась в том, чтобы выступать в качестве дополнительного резерва надежных и доверенных чиновников, которых можно было использовать для выполнения личных поручений министра. Валуев констатирует, что согласно закону 1852 года оплачиваемых должностей в его личном совете оказывалось лишь четыре (двоим полагалось по 2000 рублей, а двоим – по 1715), тогда как при двух других министрах состояло куда больше людей, получавших более высокое жалованье. Так, граф М. X. Рейтерн, назначенный вскоре министром финансов, числился тогда советником министра с жалованьем 8545 рублей, из которых 4145 рублей выплачивало Морское министерство, из которого он перешел в Финансовое ведомство. Еще десять членов того же совета имели жалованье выше 4000 рублей. Совет при министре государственных имуществ состоял из восьми членов с жалованьем в среднем немногим ниже 4000 рублей. Подобное отсутствие единообразия, безусловно, никоим образом не приближало самодержавную бюрократическую систему к описанному Вебером идеальному типу.

Целый раздел своего грандиозного министерского отчета за 1861–1863 годы Валуев посвятил процедурным и структурным проблемам своего ведомства[142]. Отдельно он остановился на необходимости преобразования штатного расписания в соответствии как с царским произволением, так и с министерскими нуждами. Валуев указывал на растущее количество и сложность вверенных МВД функций, необходимость своего личного участия в решении многих вопросов и слабость губернских властей, непрестанно требующих прислать уполномоченных министерством надзорных и следственных чиновников. Очевидно, Валуев к тому времени уже приступил к работе над обновлением штатного расписания, поскольку к отчету прилагались соответствующие статистические данные по деятельности министерства, а также тезисное изложение основных оперативных проблем в системе управления страны.

Валуев указал, что по состоянию на 1 января 1864 года в постоянном штате МВД состояло 396 чиновников, а еще 328 были причислены к министерству в различных временных должностях. Количество губернских чиновников приблизительно оценивалось в 30 000 человек. Эти данные вполне согласуются с цифрой в 27 766 за 1857 год, подсчитанной временно распущенным Инспекционным департаментом.

Министр дает следующую статистику по делообороту и корреспонденции в центральном министерском аппарате:

Несмотря на некоторое имевшее место за трехлетний период снижение общего количества дел, разрыв все равно оставался весьма значительным. Кроме того, постепенно увеличивавшееся в конце 50-х количество запросов к 1863 году скачкообразно возросло. Увеличилось и количество представлений, то есть поданных в высшие руководящие органы законодательных проектов. Валуев упомянул и о передаче управления земскими повинностями от Департамента исполнительной полиции МВД его же Хозяйственному департаменту – эта передача была высочайше утверждена 4 мая 1862 года. Министр указал, что одной из ключевых целей любого структурного преобразования министерства станет более рациональное разделение обязанностей.

В заключение Валуев отметил ряд особенностей русского общества, усугубляющих бремя министерской службы. Сюда относятся всевозможные ходатайства, прошения и кляузы, сотнями и тысячами подаваемые в органы местной власти и отсылаемые далее вверх