Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

прочим застарелым системным проблемам. Для достижения поставленных целей он проводил энергичную и новаторскую кадровую политику, сумев привлечь к работе в министерстве множество молодых управленцев, писателей и интеллектуалов. Следуя примеру Киселева, Перовский также принялся использовать МВД со всеми его департаментами в качестве политического фундамента для дальнейшего устроения административных реформ. Старания Перовского не пропали втуне, надолго утвердив царя в доверии к нему, а его – на министерском посту: на протяжении почти 11 лет к его вескому слову прислушивались в высших государственных советах, а дела стали примером для его преемников. Опираясь на табели 1839 года, Перовский усилил министерские департаменты, подготовив их к проведению реформ того порядка, что много позже – в эпоху Великих реформ – сделается характерной особенностью всего Министерства внутренних дел[107].

Наилучшим образом подготовку департаментов и их работу по обеспечению принятия Государственным советом административных преобразований иллюстрирует реформа городского самоуправления 1846 года в Санкт-Петербурге [Lincoln 1974:55–68]. Здесь отчетливо проявилась взаимосвязь между структурными преобразованиями, притоком свежих кадров и эффективным использованием министром своего министерства ради достижения политических целей. Комиссия «для изыскания способов к улучшению состояния городов» числилась при МВД еще с середины 20-х годов [Адрианов 1901, 1: 72–73]; 27 марта 1842 года ответственность за выполнение этой задачи была передана Временному отделению для устройства городского управления и хозяйства, незадолго до того учрежденному Перовским при Хозяйственном департаменте МВД[108]. Новое отделение насчитывало 30 сотрудников[109], которым было поручено подготовить все необходимые материалы для будущей реформы. Руководить им Перовский поставил Н. А. Милютина, несмотря на молодые годы уже заработавшего репутацию талантливого администратора и статистика. Милютин был убежден, что прежде составления каких-либо конкретных проектов необходимо собрать объективную информацию о состоянии городских хозяйств[110].

С этой целью он и прочие служащие отделения исколесили всю страну с ревизиями[111], запрашивая у городских властей подробнейшие отчеты об их обязанностях и их выполнении. В 1843–1844 годах в помощь отделению отрядили целый десяток чиновников для особых поручений. Милютин, помимо прочего, был уверен в пользе регулируемого донесения мнений заинтересованных сторон до правительства. Однако беспорядок в городских управах, наряду с трудоемким процессом сбора необходимых данных, вынудили Милютина ограничиться одной лишь столицей – Перовский поручил ему составить проект петербуржского самоуправления для представления Государственному совету. Во многом стараниями Милютина и его талантливых коллег по Временному отделению Государственный совет после продолжительного и порой даже ожесточенного обсуждения одобрил компромиссный проект реформы, официально опубликованный 13 февраля 1846 года [Lincoln 1974: 60–67].

Как и их сверстники из Министерства государственных имуществ, молодежь МВД, занимавшаяся подготовкой реформ, получила множество ценнейших уроков, научившись составлять проекты и близко познакомившись с самодержавной правовой практикой. Милютин (к слову, племянник Киселева) и его подчиненные по Временному отделению – А. К. Гире, К. К. Грот, Д. П. Хрущов и А. Д. Шумахер – вскоре стали во главе законотворческого процесса, приведшего в итоге к отмене крепостного права в 1861 году. Милютин неоднократно привлекал к работе представителей интеллигенции, обеспечивая важную площадку для диалога между бюрократией и образованной общественностью [112] и таким образом стимулируя дальнейший ход реформ после Крымской войны. 18 февраля 1849 года Временное отделение было реорганизовано в два постоянных – Первое и Второе – городских отделения при Хозяйственном департаменте МВД; реформа петербуржской муниципальной системы 1846 года легла в основу реформы городского самоуправления 1870 года, успешно проведенной уже в масштабах империи все тем же Хозяйственным департаментом под руководством Шумахера[113].

Взявшись за преобразование губернского управления и рационализацию его сообщения с МВД, Перовский указывал на проблемы в этой области во всеподданнейших отчетах 1842 и 1843 годов[114]. Первые же его шаги были направлены на оптимизацию потока информации и контроля за ним через непосредственное участие в процессах чиновников по особым поручениям и глав департаментов. Также он настаивал, что губернаторов следует назначать из числа наиболее одаренных государственных деятелей.

Продолжая интеграцию губернских администраций в иерархическую структуру МВД, Перовский распространил на губернии министерские организационные принципы. Официально это было закреплено Высочайшим указом от 2 января 1845 года, написанным главным образом будущим знаменитым лексикографом Владимиром Ивановичем Далем[115], заведовавшим тогда Департаментом общих дел МВД[116]. Закон дозволял вице-губернатору исполнять обязанности председателя губернского правления и начальника канцелярии, укрепляя таким образом провинциальный бюрократический аппарат и избавляя губернатора от бремени множества второстепенных вопросов.

Дела губернского правления разделялись теперь на три категории, от чего зависела процедура принятия решения: 1) дела «судные» – решались коллегиально; 2) распорядительные – решались «по усмотрению» губернского Присутствия, но нуждались также и в «утверждении» губернатора; и 3) исполнительные – приводились в действие самим вице-губернатором или же его советниками – в зависимости от сферы компетенции[117]. Указ 1845 года явился серьезной попыткой четко определить роль провинциальных администраций, а также укрепить министерский контроль над ними.

Перовский неустанно боролся с вопиющими нарушениями министерского порядка: коррупцией, некомпетентностью и излишним формализмом, – предложив ряд процедурных изменений и повысив жалованье чиновникам ведомства[118]. Он признавал необходимость местной полицейской реформы, понимая, что компетентные чиновники требуются на всех уровнях.

Как только МВД окончательно утвердилось в качестве важного внутриполитического органа, Перовский принялся за расследование политических преступлений, входивших в юрисдикцию III отделения, над которым он взял верх, раскрыв дело Петрашевского [Monas 1961: 248–260]. То была очередная победа регулярного министерского ведомства над конкурирующей с ней персонализованной институцией самодержца. Однако при всей политической мощи МВД и невзирая на высококвалифицированные кадры на среднем и высшем департаментском уровне, к концу срока своей службы Перовский вынужден был признать, что Министерство потерпело поражение в борьбе против формализма, чрезмерного «письмоводства» и иных проявлений неэффективности. Так, в мартовском всеподданнейшем отчете 1851 года министр прямо писал: «…невозможно не заметить, что бюрократические формальности достигли степени совершенно нелепой; нескончаемое письмоводство поглощает все внимание и энергию ответственных лиц, а заместо истинного надзора и попечения, мы, большей частью[119], имеем лишь делопроизводство и отчетность» (цит. по: [Lincoln 1975:15]). В апреле 1851 года исполняющий обязанности министра внутренних дел С. С. Ланской принял ряд мер по снижению междепартаментного бумагооборота. Чуть позже была собрана и Особая комиссия из представителей всех министерств для определения необходимых процедурных усовершенствований. Выработанный Комиссией, принятый Государственным советом и высочайше одобренный в 1852 году проект предписывал всем министрам «постоянно заботиться об изыскании средств к уменьшению переписки… и упрощению канцелярского производства», равно как и «требовать подобного же» от всех подчиненных вплоть до «подведомственных им губернских мест и начальственных лиц»[120].

К