Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

На этом фоне закон о строительстве транспортного сообщения Большой Бельт был пересмотрен в 1996 г. в целях решения проблем жизнеспособности железнодорожного сообщения. Несмотря на то что перекрестное субсидирование вообще считается необоснованной государственной политикой как в Дании, так и в ЕС, именно это решение было предложено парламентом Дании для сообщения Большой Бельт. Нежизнеспособное железнодорожное сообщение должно было получать субсидию из доходов от автомобильного сообщения. Право владения железнодорожным сообщением перешло от Датских государственных железных дорог, которые так и не стали владельцами сообщения, как это планировалось первоначально, к компании Great Belt Ltd, которая без особого желания стала собственником обоих сообщений. Государственные железные дороги должны вносить плату за движение поездов через пролив, которая существенно ниже той, которая необходима для окупаемости железнодорожного сообщения. В то же время дорожные пошлины должны быть снижены на 20 процентов. Компания Great Belt Ltd, соответственно, должна выплатить общую стоимость железнодорожного и автомобильного сообщений из объединенных доходов от двух сообщений[71].

До того как компания была вынуждена принять на баланс железнодорожное сообщение, она ожидала начала получения прибыли через 13 лет (приблизительный период окупаемости автомобильного сообщения). После пересмотра закона о строительстве и взаимного субсидирования период окупаемости был продлен до 35–40 лет[72]. Но после открытия автодорожного сообщения один источник комбинированного субсидирования, а именно автомобильное движение, оказался больше прогнозируемого. Таким образом, в 2001 г. ожидаемый период окупаемости сократился до 26–29 лет. Фактический период окупаемости будет зависеть от ряда факторов, включая увеличение транспортного движения, будущий уровень платы за пользование Государственными железными дорогами и, возможно, самое главное, от размера финансирования огромного долга сообщения.

Первые полные годовые отчеты Great Belt Ltd за 1999 г. показывают, насколько большое значение для жизнеспособности играют расходы по финансовым операциям. До включения пунктов финансирования в отчеты результаты были значительно лучше, чем бюджет, благодаря более высоким, чем ожидалось, доходам от автомобильного сообщения, которые составили 280 миллионов датских крон. Однако после включения финансовых пунктов результат оказался на 150 миллионов датских крон ниже бюджета. Главная причина заключалась в том, что приблизительно 10 процентов долга компании было в японских иенах, а в течение 1999 г. иена выросла в цене более чем на 25 процентов в сравнении с евро и датской кроной[73]. После этого датское Министерство финансов решило, что Great Belt Ltd и другие предприятия, поддержанные государственными гарантиями, могут оцениваться только в евро и датских кронах[74].

Другим важным источником финансового риска для Great Belt Ltd являются изменения процентной ставки. Реальная процентная ставка, реализованная для компании в 1999 г., составляла 4,02 процента, приближаясь к 4 процентам, принятым для долгосрочного бюджета компании[75]. При долге в 38 миллиардов датских крон даже небольшое увеличение процентной ставки значительно бы увеличило затраты по финансированию компании и затронуло бы жизнеспособность проекта. Владельцы транспортных сообщений Большой Бельт и Эресунд решили хранить большую часть долга в кредитах с переменной ставкой, и пока это решение приносит свои дивиденды, поскольку реальные процентные ставки в 2001 г. для сообщения Большой Бельт сохранились на уровне всего 3,2 процента, а для сообщения Эресунд – 2,7 процента[76]. Это решение обосновывается тем, что доходы от движения транспорта зависят от циклов деловой активности в экономике, где спад приводит к снижению доходов. Однако спад также приводит и к снижению процентных ставок, а следовательно, и к снижению затрат. Поэтому, согласно такому объяснению, кредиты с переменной ставкой могут расцениваться в качестве гарантии жизнеспособности от риска, связанного с более низкими доходами. Но транспортные сообщения Большой Бельт и Эресунд начали работать при экономике, в которой процентные ставки исторически были низкими. Поэтому вопрос о том, понизятся ли процентные ставки даже в период спада, остается открытым. Этот вопрос переходит в область риска жизнеспособности проекта: если процентные ставки будут оставаться такими же низкими, то хранение большой части долга в кредитах с переменной ставкой окажется не защитой от риска, а будет иметь обратный результат.

Что касается жизнеспособности транспортного сообщения Большой Бельт, можно сделать вывод, что при перерасходах на строительство в 7,5 миллиарда датских крон (цены 1988 г.) компании Great Belt Ltd и датским налогоплательщикам просто повезло, что сообщение открылось в период подъема экономики, сопровождавшегося высоким уровнем автомобильного движения – на две трети больше прогнозируемого – и низким уровнем процентной ставки. Без такой удачи, например в условиях спада в сочетании с более высокими процентными ставками, железнодорожное сообщение могло бы быть не единственной нежизнеспособной частью проекта, как мы видим сегодня. Возможно, эксплуатация всего сообщения оказалась бы под угрозой. Анализ чувствительности, выполненный Great Belt Ltd, показывает, что снижение доходов на 10 процентов от уровня 1999 г. привело бы к увеличению периода окупаемости на пять лет. Увеличение процентных ставок всего на половину процента увеличило бы период окупаемости на три года[77]. В 1997 г. Генеральный аудитор Дании также подсчитал, что при увеличении процентных ставок на два процента окупаемость проекта станет невозможной[78]. Поэтому для сохранения жизнеспособности проекта необходимы удача и хорошие управленческие навыки проектной компании. Сообщение Большой Бельт – наглядный пример значительного риска, сопровождающего разработку мегапроекта, призванный также показать, насколько жизнеспособность проекта чувствительна к такому риску.

Строительство транспортного сообщения Эресунд было ратифицировано парламентом Дании в 1991 г. Что касается сообщения Большой Бельт, условием ратификации было «самофинансирование», то есть доходы от платы за пользование должны были покрывать затраты без привлечения бюджетных средств на финансирование проекта. Это условие было ясно выражено и в политическом соглашении о проекте между главными сторонами в датском парламенте, и в соглашении между Данией и Швецией[79].