Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

Обычно проекты Всемирного банка подвергаются более тщательной оценке и контролю по сравнению с большинством других инфраструктурных проектов, но даже и в инфраструктурных проектах, проходящих через достаточно строгие процедуры банка, было обнаружено последовательное завышение жизнеспособности проекта[98]. На этом фоне Всемирный банк призвал не только к большей точности при оценке жизнеспособности, но и к большей честности[99]. Мы согласны, что честность необходима, и мы считаем, что лучше всего повышать честность путем повышения ответственности. Далее мы остановимся на повышении ответственности как средстве улучшения оценки проекта и процессов принятия решений для больших инвестиций в инфраструктуру.

Пытаясь понять, почему жизнеспособность так последовательно переоценивается во многих крупных проектах, два исследователя из Массачусетского технологического института выяснили: основная проблема состоит в том, что стимулы предоставления оптимистических оценок жизнеспособности очень сильны, а препятствия незначительны. Ответственность низка, к тому же политические деятели, недооценивающие затраты ради одобрения проектов, редко продолжают оставаться у власти, когда появляется возможность рассчитать фактическую жизнеспособность, если это вообще делается. Подрядчики и другие лица, имеющие свой интерес в крупных проектах, также стремятся к одобрению своих предложений. Поскольку предусмотренные договорами штрафы за предоставление сверхоптимистических тендеров зачастую относительно невелики, стоимость крупных проектов часто недооценивается даже в процессе подачи заявки на тендер[100]. Аналогичные результаты были получены в ходе проведения исследований в Калифорнийском университете в Лос-Анджелесе[101].

Таким образом, неопределенность в оценке жизнеспособности связана не только с естественной сложностью прогнозирования будущего, но также с властью и интересами. Если органы, ответственные за разработку проекта и принятие решения, не примут во внимание вышеизложенное, а именно: если они не организуют необходимые проверки и мероприятия для оценки проекта, существует риск реализации ошибочных проектов.

• Перерасходы средств от 50 до 100 процентов на практике широко распространены, а перерасходы средств более чем на 100 процентов не так уж редки;

• Расхождение прогнозируемого спроса с фактическим в пределах 20–70 процентов – обычное явление;

• Главная проблема заключается в недостатке ответственности, а не в недостатке технической квалификации или данных.

Главные уроки, которые можно вынести из изучения проектов, рассмотренных в этой главе, таковы:

1. Перерасходы средств от 50 до 100 процентов на практике широко распространены для больших транспортных инфраструктурных проектов, а перерасход более чем на 100 процентов не так уж редок. Подобная ситуация характерна и для других типов проектов, не только транспортных;

2. Расхождение прогнозируемого спроса с фактическим в пределах 20–70 процентов – обычное явление для больших транспортных инфраструктурных проектов. Прогнозы для железнодорожных проектов особенно тяготеют к большой переоценке транспортного движения, часто более чем на 100 процентов, по крайней мере, в тех случаях, данные для которых доступны;

3. Прогнозы жизнеспособности для больших транспортных инфраструктурных проектов часто настолько оптимистичны, что плохо согласуются с фактическим развитием событий.

Подводя итог, можно сказать, что в результате вышеперечисленных факторов существует слишком много экономически неэффективных проектов, что вряд ли можно объяснить только случайностью. Различия между прогнозируемыми и реальными затратами, доходами и жизнеспособностью, представленные в этой и предыдущих двух главах, нельзя объяснить лишь естественной сложностью прогнозирования будущего. Для этого различия слишком последовательны и слишком однотипны. Напротив, различия вполне объяснимы действиями сторонников проектов, преуспевшими в манипулировании прогнозами с целью влияния на решения о продолжении проектов, а не об их приостановке. Главная проблема здесь заключается в недостатке ответственности сторон, вовлеченных в разработку и реализацию проекта, а вовсе не в недостатке технической квалификации или данных:

1. Из-за временных рамок, связанных с разработкой и реализацией крупных проектов, политические деятели, участвующие в предоставлении сверхоптимистических прогнозов жизнеспособности с целью одобрения проектов, редко продолжают оставаться у власти, когда появляется возможность рассчитать фактическую жизнеспособность;

2. Заинтересованные группы могут продвигать проекты, не неся при этом ни затраты, ни риски. Другие группы финансируют проекты, и часто за счет налогоплательщиков в форме государственных гарантий. Это поощряет корыстное поведение заинтересованных групп;

3. Подрядчики, которые по праву являются заинтересованной группой, стараются сделать все возможное, чтобы их предложения были приняты во время подачи заявки на тендер. Предусмотренные договором штрафы за предоставление излишне оптимистичных предложений тендеров часто оказываются ниже потенциальной прибыли. Поэтому в тендерах затраты и риски также часто недооцениваются. В результате реальные затраты и реальные риски не возникают до тех пор, пока строительство не развернется в полную силу.

Само собой разумеется, такое положение дел не означает, что не существует жизнеспособных проектов и проектов с «хорошим соотношением» прогнозируемой и фактической жизнеспособности. Но гораздо больше проектов с недооцененными затратами и переоцененными доходами, чем проектов с правильно оцененными затратами и доходами, не говоря уже о проектах с переоцененными затратами и недооцененными выгодами, которые вообще очень редки[102]. Менее всего это означает невозможность существенного улучшения стандартных методов оценки проекта. Однако это означает, что существует широко распространенная и систематическая проблема как в крупных транспортных, так и в других инфраструктурных проектах, касающаяся надежности оценки жизнеспособности, и что эту проблему, по-видимому, нельзя решить только техническими средствами. Похоже, что проблема связана с вопросами власти и требует уравновешивающих административных и институциональных изменений для ее решения[103].