Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

Хроника развития немецкого проекта MAGLEV ясно демонстрирует политический механизм, стоящий за продвижением мегапроектов, если распределение риска и технические условия реализации четко не определены с самого начала. Промоутеры пытались способствовать политическому процессу принятия решения на государственном уровне, предоставляя стратегические данные по объему транспорта и затратам и одновременно лоббируя свои интересы. Это было сделано настолько эффективно, что министр игнорировал все предупреждения до представления проекта Кабинету министров в 1994 г., который его одобрил. Министр игнорировал даже мнение своего собственного Консультативного научного совета, предоставившего ему два негативных отчета по проекту. Когда процесс продвижения проекта приводит к успешному началу, его трудно затем остановить, поскольку промоутеры и министерство работают совместно и предоставляют стратегические данные по затратам, выгодам и жизнеспособности. Чтобы остановить этот процесс, необходимы внешние силы, такие как частный капитал или новое федеральное правительство, не желающее идти на риск, который промоутеры обычно преуменьшают и затем пытаются переложить на других. Ниже мы покажем, что при разработке мегапроектов очень важно организовать проведение внешних проверок и оценок, призванных контролировать и ограничивать процесс, который, в противном случае, грозит стать анархическим и корыстным средством извлечения прибыли группами заинтересованных лиц[86].

Тогда как новая администрация Deutsche Bahn AG могла остановить проект MAGLEV на достаточно раннем этапе, чтобы избежать чрезмерного риска, для других немецких проектов высокоскоростных железных дорог это оказалось невозможным. Причиной неудач в управлении риском является то, что практически все проекты высокоскоростных железных дорог в Германии прошли следующий цикл развития:

1. Приблизительная оценка выгод, затрат и доходов по стандартной процедуре оценки Министерства транспорта;

2. Включение проекта в Федеральный инвестиционный план перевозок на большие расстояния;

3. Начало подробной разработки рабочего плана проекта, контроль территориальной интеграции со стороны земель (Länder);

4. Новые требования, установленные Länder как предварительные условия внедрения;

5. Новая финансовая оценка, выполненная Управлением планирования, контроль деятельности со стороны Федерального железнодорожного агентства, пересмотр прогнозов, соглашение между государством и Deutsche Bahn AG о разделении затрат, утверждение финансовых планов и распределение государственных платежей в будущие финансовые бюджеты;

6. Окончательный план проекта, переговоры с общественными объединениями, рассмотрение возражений граждан, процессы отчуждения, новые требования, предъявляемые общественными объединениями;

7. Строительство проекта, отчет о фактическом росте себестоимости небольшой группе должностных лиц, представляющих участвующие организации и министерства транспорта и финансов, а также Deutsche Bahn AG.

Высокоскоростная железная дорога между Кельном и Франкфуртом является одним из таких примеров. Первоначально планировалось, что между городами будет лишь одна остановка, а общая стоимость составит 5,4 миллиарда немецких марок. После этапа (5), указанного выше, одна остановка превратилась в пять плюс столько же новых станций. Следовательно, средняя скорость должна была снизиться, так же как и спрос, упавший с запланированных 22 до 18 миллионов пассажиров в год. Теперь затраты подверглись переоценке и составили 7,8 миллиарда марок. Это послужило основанием для подписания соглашения между Федеральным правительством и Deutsche Bahn AG о разделении затрат. Согласно существующим оценкам, затраты составят 10 миллиардов марок, или почти вдвое превысят первоначально запланированный бюджет, при этом пассажиров станет меньше.

В случае высокоскоростной железнодорожной линии между Нюрнбергом и Мюнхеном компания Deutsche Bahn AG выступила за прокладывание маршрута через Аугсбург, поскольку можно было использовать существующие пути. Однако Бавария выступала за маршрут через Ингольштадт. На этапе (5) это оценивалось в 4,7 миллиарда марок, что вызвало жесткую критику со стороны Генерального аудитора. Федеральное железнодорожное агентство (ЕВА), государственная контролирующая организация федеральных железных дорог в Германии, тогда произвольно сократило оценку стоимости на 0,9 миллиарда марок, или приблизительную разницу в стоимости двух вариантов проекта. После этого бывшая администрация Deutsche Bahn AG оказалась под чрезвычайно сильным давлением со стороны федерального и баварского правительств, вынудивших согласиться с финансовым планом, основанным на сокращенном бюджете в 3,8 миллиарда марок. Согласно недавним оценкам, затраты достигнут, по меньшей мере, 5,4 миллиарда марок.

Та же ситуация характерна и для других проектов железных дорог в Германии. В ходе инвестиционного планирования высокоскоростных железных дорог общий риск на сумму приблизительно 6 миллиардов марок был возложен на Deutsche Bahn AG. До реформирования железной дороги в 1994 г., когда компания Deutsche Bahn была еще государственным учреждением, такая проблема была бы решена путем вмешательства в среднесрочные правительственные бюджеты. Но после реформы, когда Deutsche Bahn стала акционерной компанией, подчинявшейся частному праву, акции которой находились в 100 % владении федеральной земли, теперь уже новая компания, Deutsche Bahn AG, должна была частным образом справляться с рисками, что соответственно привело ее к глубокому финансовому кризису. Компания обратилась к расходной части бюджета, предназначенной для финансирования ремонта существующей железнодорожной сети, чтобы профинансировать строительство нескольких новых крупномасштабных проектов. Как следствие, в настоящее время существуют 2500 низкоскоростных секций в железнодорожной сети, являющихся причиной постоянных задержек и нарушений в работе. Привлекательность железнодорожных служб для потребителей упала, что, в свою очередь, привело к уменьшению сальдо компании.

Эти примеры показывают, почему в Германии транспортные инфраструктурные мегапроекты обычно оказываются вдвое дороже, чем планировалось первоначально, и зачастую приносят более низкие доходы: разнообразные политические интересы встраиваются и прячутся в процесс после того, как федеральный план инвестиций в инфраструктуру получит общее одобрение Парламента. Ключевые фигуры заинтересованы в повышении технических требований независимо от затрат, а также в сохранении максимально низкой прозрачности этого кумулятивного процесса. Например, при проведении исследований для этой книги невозможно было выявить ответственных за принятие решений в немецких проектах, даже контактируя с членами правления Deutsche Bahn Netz AG, инфраструктурной компании Немецких железных дорог. Система закрыта сама в себе, и в этом качестве представлена как пример для изучения проблемы, к которой мы вернемся в главе 8: недостатку прозрачности, часто связанному с большим риском из-за недостатка ответственности.