Введение в Избирательное право и Право референдума - Алексей Валерьевич Шидловский

1 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 (ред. от 07.11.2022) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[100] приведен закрытый перечь «нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается».

Рисунок 5. Правовая природа актов Центральной избирательной Комиссии Российской Федерации (составлено автором)

Консенсусным мнением является то, что правоприменительная деятельность избирательной комиссии подчинена задаче наиболее полной реализации избирательных прав граждан и права на участие в референдуме в процессе организации избирательного процесса. Однако, отсутствие в избирательном законодательстве и Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации перечня актов, которые может принимать ЦИК России, создаёт определенные проблемы правоприменительного и теоретического характера. Начиная с момента появления избирательной комиссии в 1993 году и по настоящий момент не прекращается поток научных публикаций в юридической литературе о природе и источниках актов комиссии. Рассмотрим их подробнее.

Акты ЦИК РФ, обладающие нормативными свойствами

1. Один из правоведов (Красинский В. В.) указывает, что правоприменительные акты избирательной комиссии России не создают новых норм права. «Их значение заключается в уточнении и разъяснении действующего права в целях его правильной и эффективной реализации. Примерами актов нормативного толкования служат: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 21 сентября 1999 года № 15/114–3 «О Разъяснениях порядка реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 марта 2007 года № 203/1272–4 «О Разъяснении порядка применения пункта 1.1., подпунктов «в.1», «в.2» пункта 24, подпунктов «б.1», «б.2» пункта 25, подпунктов «з», «и» пункта 26 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 ноября 2007 года № 51/432–5 «О разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва» и ряд других актов-разъяснений. Разъяснения, не создавая новых норм права, вместе с тем, обеспечивают единообразное применение федеральных законов»[101]. При этом, Красинский В. В. производит смешение источников права, что безусловно влияет на их правовую природу и качество нормативного регулирования, так как такой вид нормативного правового акта как «Разъяснения» предусмотрен исключительно федеральными конституционными законами «О Референдуме» (Статья 58) и «О выборах Президента» (Статья 17). Принципиальная разница между приведенными Красинским В. В. в качестве примеров «Разъяснениями о порядке применения части пятой статьи 51 Федерального конституционного закона «О выборах Президента Российской Федерации» (утв. Постановлением ЦИК России от 05 мая 1996 года № 93/762-II)[102] и Разъяснениями порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента Российской Федерации (утв. Постановлением ЦИК России от 9 января 2018 года № 124/1045–7)[103] в том, что первые имеют конституционно-правовой источник и прямо вытекают из федерального конституционного законодательства, а вторые Разъяснения имеют естественно-правовой источник и вытекают из собственных нормативно-правовых актов ЦИК России, что делает качество нормативного регулирования установленного правового режима небесспорным и, с позиций позитивистов, может быть оспорено в соответствующую судебную инстанцию.

2. Особую группу актов ЦИК РФ образуют акты рекомендательного характера — методические рекомендации, такие как Постановление ЦИК России от 04 июня 2020 года № 251/1858–7 «О Методических рекомендациях по обеспечению права военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов на участие в общероссийском голосовании по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации»[104], Постановление ЦИК России от 09 июня 2021 года № 9/75–8 «О Методических рекомендациях по приему и проверке подписных листов с подписями избирателей в поддержку выдвижения списков кандидатов, выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на выборах, проводимых в субъектах Российской Федерации»[105], Постановление ЦИК России от 08 августа 2018 года № 174/1414–7 (ред. от 13.07.2022) «О Методических рекомендациях по организации голосования отдельных категорий избирателей при проведении выборов на территории Российской Федерации»[106]. Как и все остальные решения и акты избирательной комиссии, рекомендации утверждаются постановлением ЦИК России и, хотя они носят рекомендательный характер, дают официальное толкование избирательного законодательства и определяют ожидаемый, желаемый вариант поведения субъектов избирательного процесса с целью его правоприменительного единообразия.

Нормативные правовые акты ЦИК РФ

Существенную часть актов ЦИК России можно отнести к нормативным правовым актами. Так, согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:

— издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом,

— наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем, признание того или иного акта нормативным правовым зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации). В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы[107]. Там же — «Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, … наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц».

3. К компетенции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в части издания нормативно-правовых актов относится принятие Инструкций. Указанные правомочия закреплены во всех четырех федеральных законах: пункт 8 часть 2 Статья 28 ФКЗ «О Референдуме», пункт 3 Статьи 19 ФКЗ «О выборах Президента», пункт 3 Статьи 27 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы» и часть 13 Статьи 21 67-ФЗ. Хотя большинство нормативно-правовых актов ЦИК России носят временный характер и относятся к конкретной