Белое дело в России: 1917-1919 гг. - Василий Цветков

Наконец, еще одним шагом на пути к устранению «произвола и беззакония на фронте и в тылу», введения «силовых структур» в «правовое поле» стало создание 27 июня 1919 г. Комитета по обеспечению порядка и законности в управлении. Его возглавил сам Тельберг, а членами стали министры юстиции, внутренних дел и военный. Примечательно, что Тельберг, еще будучи приват-доцентом Московского университета, в 1912 г. издал книгу «Очерки политического суда и политических преступлений в Московском государстве XVII века». Деятельность Комитета по обеспечению порядка и законности в управлении должна была стать правомерным и полномочным ограничителем действий вышеназванных актов чрезвычайного законодательства. Как будет показано далее, этот «произвол военных» становился вполне легальным в рамках осуществления режимов «военного положения» и «охранения государственного порядка», вводимых Временными Правилами о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, принятыми ВСП 15 июля 1918 г., и Положения о военно-административном контроле, утвержденного Верховным Правителем 22 апреля 1919 г. Как отмечал сам Тельберг в интервью «Правительственному вестнику», «военное положение» и «детище его – система обязательных постановлений… служат прямой государственной необходимостью» по обеспечению властью «государственного порядка и общественного спокойствия». Однако изъян данной системы заключался, по мнению министра, в том, что «почти бездействовал механизм, предупреждающий постановления незакономерные, и совершенно отсутствовал орган, отсеивающий постановления нецелесообразные… Никакой, в сущности, орган не руководил деятельностью тех военных и гражданских начальников, которые осуществляют военное положение. Поэтому в их действиях зачастую не хватает ни единства, ни планомерности, ни последовательности, ни сосредоточенности… Меры, по существу, правильные применяются в нецелесообразной форме. Мера, удачная по идее, становится неудачной, потому что она применяется только в одной местности и о ней не ведают в соседней. Военный начальник, охраняющий на месте государственный порядок и общественное спокойствие, не подчинен Министру Внутренних Дел. Гражданский начальник, применяющий военное положение, не подчинен Военному Министру. И ни тот ни другой не подчинены Министру Юстиции… Совету Министров в целом вести эту работу невозможно». Создаваемый Комитет должен был осуществлять «общее руководство деятельностью военных и гражданских начальников на местах по обеспечению государственного порядка и общественного спокойствия», равно как и «надзор за деятельностью гражданских и военных начальников, применяющих исключительные положения о принятии мер к предотвращению и пресечению мероприятий незакономерных». То, что Комитет обладал не консультативными (как, например, Совет при министре юстиции), а реальными властными полномочиями, усиливало его авторитет. Комитет должен был собираться не менее двух раз в неделю и получал право оперативной (по телеграфу) отмены любых чрезвычайных распоряжений военной власти, мог отрешать от должности «временно, впредь до увольнения в подлежащем порядке, всех военных и гражданских военачальников, применяющих исключительное положение» (например, при подавлении повстанческого движения). В Комитет могли обращаться с жалобами все граждане, считавшие свои права нарушенными. В обязательном порядке в него должны были поступать «копии всех публикуемых на местах обязательных постановлений». Казалось бы, что с созданием этой объединяющей и координирующей аппаратной инстанции разрешится назревший вопрос о преодолении нестыковок в действиях военного командования и гражданского руководства. На практике работа Комитета действительно свидетельствовала о должной оперативности в «пресечении правонарушений должностных лиц» (отменяемые или корректируемые решения местных начальников требовалось проводить по кассации через 1-й департамент Правительствующего Сената и телеграфно сообщать или об их отмене, или обжаловать решения самого Комитета). По мнению Сукина, создание Комитета законности и порядка было «весьма удачной мыслью», «правильной» и «бьющей прямо в цель». Сам же Тельберг полагал, что «плодотворное действие Комитета несомненно скажется лишь постепенно, но уже теперь можно с уверенностью сказать, что работой его вносится в строй местной административной жизни и местных порядков сильно сдерживающая струя» (16).

Наиболее эффективной, хотя и вызвавшей настоящий «бунт» в Совете министров, попыткой установить баланс военно-гражданских интересов стал подготовленный Тельбергом и утвержденный Колчаком указ о расширении полномочий СВП. Не получив ожидаемой поддержки при утверждении проекта Совещания по обороне, Тельберг решил использовать уже имеющиеся структуры, повысив их статус. Указом от 7 августа 1919 г. предусматривалось «возложить» на Совет Правителя «обсуждение вопросов и мероприятий: по организации военно-административного управления на фронте и в тылу, по укомплектованию и организации снабжения армии и флота, по осуществлению мероприятий, вытекающих из общего плана кампании, по вопросам военно-политического значения». Для этого СВП пополнялся военным и морским министрами (на тот момент ими были генерал-лейтенант барон А. П. Будберг и контр-адмирал М. И. Смирнов), командующими армиями, начальником штаба Главковерха (генерал-лейтенант М. К. Дитерихс) и его помощниками, помощником военного министра по делам казачьих войск (генерал-лейтенант Б. И. Хорошхин) (17). Данный указ не менял структуру СВП, но предусматривал привлечение военных к участию в обсуждении вопросов, обоюдно затрагивающих интересы фронта и тыла, а также «соответствующих министров» для совместного обсуждения вопросов, относящихся к их компетенции. Проект Тельберга, при более детальной его проработке, вероятно, мог стать удачным вариантом совершенствования управленческой структуры, проводящей военно-политическую линию Белого движения, органа, обеспечивающего оперативную работу исполнительной власти, отвечающего условиям сложившейся обстановки на фронте летом – осенью 1919 г.

Но при утверждении Указа был нарушен важный принцип «Конституции 18 ноября»: отсутствовало согласование с Совмином, решение принималось в отсутствие премьера (Вологодский был в отпуске, а Тельберг, подписавший Указ, был на тот момент и. о.). Основную часть протеста «обойденных» министров озвучивал Гинс, потребовавший от Вологодского немедленной отставки Михайлова и Тельберга. Вологодский и Колчак приняли отставку министра финансов, а Тельберг лишился поста Управляющего делами, передав свои полномочия Гинсу (18). Однако сам Указ отменен не был. С. П. Мельгунов отмечал в своем исследовании, что протест вызывал не сам принцип, на котором предполагалось перестроить работу Совета Верховного Правителя, а только раздражение поведением Михайлова и Тельберга: «Звездную палату оказалось легко разрушить, и Гинс, в качестве уже управляющего делами, мог заседать непосредственно в «Совете» Верховного Правителя». Уже 15 сентября 1919 г. состоялось заседание СВП в расширенном составе. Результат был показателен – за несколько часов решился важный вопрос об организации Государственного Земского Совещания, представительного органа власти (19).

Попытки совершенствования системы управления предлагались и омскими юристами, членами Юридического общества. На заседании 27 апреля 1919 г. был заслушан доклад члена Омского блока Широкогорова, предлагавшего ввести при Верховном Правителе «совещательный орган», схожий по структуре с уже работающим Государственным Экономическим Совещанием, но с расширением круга обсуждаемых вопросов до «всех отраслей управления государственного». В результате обсуждения были утверждены следующие тезисы: «Анализ социально-политических условий настоящего момента приводит к заключению, что лишь единоличная, неограниченная власть (диктатура) может справиться с теми историческими задачами, которые стоят перед властью». Но, признавая бесспорную важность диктатуры, нельзя не обратить внимание на очевидные недостатки в работе бюрократического аппарата, поскольку управление должно быть построено так, чтобы «все положительные стороны единоличной власти не были парализованы конструктивными недочетами в самой организации управления». Намечались, хотя и довольно абстрактно, контуры будущей «административной революции», которую попытается в конце года осуществить ставший председателем Совета министров В. Н. Пепеляев. «Должна быть проведена строго система централизации, устранена возможность многовластия в самой организации власти и фактической безответственности от Верховной власти органов подчиненного управления… законодательству должно быть обеспечено необходимое единообразие и продуманность, а в делах управления полная планомерность». Существующий порядок аппарата не соответствовал, по мнению Широкогорова, данным требованиям потому, что «единственным легальным органом при Верховном Правителе не только по управлению, но и по законодательству является Совет министров». Из-за этого нарушается «продуманность и единообразие» принимаемых законов, отсутствует планомерность в организационной работе и «создаются обстоятельства, делающие отдельные органы подчиненного управления фактически независимыми от Верховной власти». Выход представлялся на пути создания «особого совещательного учреждения, подающего Верховному Правителю советы и мнения по делам законодательным». Помимо совещательных данный орган мог бы осуществлять и надзорные функции посредством сообщений самому Колчаку о «соответствии деятельности органов подчиненного управления пользе и нуждам государственным». Что касается «государственно-правовой природы» новообразованной структуры, то ее положение было бы близко к статусу «органов Сената и органов подчиненного управления». Состав данной структуры, во избежание возникновения оппозиции, следовало собрать на основе «личного доверия Верховного Правителя». Выступившие в прениях Жардецкий и министр юстиции Старынкевич в целом поддержали тезисы. Но конкретных проектов и решений принято не было. Жардецкий, в свойственной ему образной манере, заявил о невозможности применения конституционных принципов в настоящих условиях и назвал проектируемую структуру «мастерской в деле государственного строительства» (20).