Белое дело в России: 1917-1919 гг. - Василий Цветков

Своеобразным развитием позиции Алексеева стала изданная тогда же брошюра начальника Управления народного просвещения Особого Совещания, профессора государственного права Ростовского университета И. А. Малиновского «Единая

Россия и самостоятельность областей». В яркой, образной форме Малиновский изложил опыт «собирания России» на протяжении прошлых столетий, его преимущества и недостатки. К числу последних им была отнесена чрезмерная «централизация» и «бюрократическая опека», которые в условиях «обширнейших пространств» только вредили единству государства. Напротив, разумное развитие местного самоуправления, предоставление законодательных прав областным собраниям в пределах, допустимых для сохранения единства общероссийского законодательства, развитие «местных культурных центров» необходимы народам России в целях «воспитания политической сознательности и… чувства привязанности к тому целому, отдельные части которого пользуются самостоятельностью в сфере местных интересов» (12).

Не во всем соглашался с Новгородцевым и Алексеевым профессор государственного права, специалист по вопросам земского и городского самоуправления, член ЦК кадетской партии П.П. Гронский. В 1919 г. он занимал должность товарища управляющего отделом внутренних дел Особого Совещания по вопросам местного самоуправления. Признавая тезис Новгородцева о временном приоритете центральной власти над областной, при опоре на земство, он отстаивал необходимость сохранения именно губернского уровня административного и земского управления. Гронский предупреждал об опасности «областного бюрократизма» при создании новых управленческих звеньев в объединенных губерниях и считал, что аналогом предлагаемой Новгородцевым области мог стать «район», «основанный на экономическом тяготении и связанности губерний». Правда, в перспективе управление могло усложниться, поскольку областью наряду с волостью, уездом и губернией вводились еще и районы. Кассационной инстанцией при возникающих конфликтах между областной и центральной властью предполагался 1-й департамент Правительствующего Сената (13).

Глава УВД Носович предлагал разделение принципов, по которым создавались области. Во-первых, принцип «чисто правительственный», в соответствии с которым область функционировала как бюрократическая единица («коронная администрация» по оценке Алексеева) под контролем центральной власти. Во-вторых, принцип «областного, автономного самоуправления». В последнем случае в областях вводились выборные областные структуры, наделенные законодательными правами, в частности – выборный «парламент» (Областной Совет) и выборное «правительство» (Совет начальников управлений). Это позволило бы «разгрузить центральные законодательные учреждения».

На заседании 13 октября 1919 г. Комиссия утвердила проект разделения на области губерний Европейской России, причем Северная и Петроградская области во многом совпадали с тем разделением, которое сложилось к осени 1919 г. на территориях, контролируемых белыми армиями. Литва, Белоруссия, Прибалтика, а также казачьи области в проекте не рассматривались. Деление «Малороссии» на области принималось как уже существовавшее на территории ВСЮР (к Харьковской области добавлялись Курская и Воронежская губернии). Согласно проекту, Московская область включала в себя Московскую, Тверскую, Ярославскую, Владимирскую, Костромскую, Рязанскую, Тульскую, Калужскую, Орловскоую, Тамбовскую и Смоленскую губернии. Северная область состояла из Архангельской и Вологодской губерний. Петроградская – из Петроградской, Олонецкой, Новгородской и Псковской губерний. Поволжье и Приуралье разделялись на Казанскую (Казанская, Нижегородская, Вятская и Пермская губернии) и Средне-Волжскую (Самарская, Симбирская, Саратовская, Уфимская и Пензенская губернии) области. Степная область (Степной край) включал Астраханскую и Ставропольскую губернии. Черноморскую губернию следовало присоединить к Новороссийской области (14).

Итоговый проект обсуждался на заседаниях Комиссии 25–26 октября 1919 г. Позиции Новгородцева и Алексеева были приняты большинством участников. Было решено отложить окончательное решение областного вопроса до момента, пока не «установится твердый центр и не укрепится центральная власть… пока не создадутся на местах благоприятные условия как для осуществления областной автономии, так и для осуществления общегосударственной связи». Временный вариант представлял совмещение элементов «административного» и «общественного» управления в областничестве. В частности, в состав Совета при Главноначальствующем Области предлагалось ввести «представителей общественности» (данный орган состоял, как будет показано в следующем разделе, исключительно из чиновников). Предполагаемые областные структуры, компетентные в делах «культурного и хозяйственного характера чисто местного значения», не должны были заменять «органы административной власти, представляющей на местах центральную государственную власть», а только «осуществляли возложенные на областные автономные учреждения задачи законодательства и управления под общим надзором государства». Областные думы опирались на структуры земского и городского самоуправления, повторяя их компетенцию в более обширных масштабах (нескольких губерний). Областные управы – исполнительные органы, могли работать «во взаимодействии и под надзором представителей государственной власти, обязанных следить», как было записано в проекте, «не только за закономерностью постановлений, принимаемых органами самоуправления и законодательства, но и за соответствием их единству, благу и пользе русского государства». Таким образом, хотя областная власть и создавала некое «промежуточное звено» между центральным и губернским уровнями (это действительно порождало опасность «областного бюрократизма»), все же нельзя не отметить стремления обеспечить в этой системе взаимодействие «власти и общества» (15).

Практические результаты работы «областной» Комиссии и Комиссии «по национальным делам» повлияли на структуру Областей, построенных, правда, на основе «коронной администрации» и с весьма слабым «общественным представительством» (утверждены Главкомом ВСЮР по представлению Особого Совещания 25 августа 1919 г.). Эта структура определялась так: Харьковская Область (Екатеринославская, Харьковская, Полтавская, Курская губернии), Новороссийская Область (Таврическая, Херсонская губернии), Киевская Область (Киевская, Черниговская, Подольская губернии). В Екатеринославскую губернию включались Бердянский уезд Таврической губернии и Криворожский горнопромышленный район, выделенный из Херсонской губернии. Их возглавляли Главноначальствующие, наделенные «полнотой военной и гражданской власти» (16).

* * *

1. Савенко А. И. Украинцы или малороссы? (Национальное самоопределение населения Южной России). Б.м. 1919, с. 3; Копыстянский А. В. Возможно ли отделение Украины от России, Ростов-на-Дону, 1917, с. 52–53; Кроль Л.Л. Указ, соч., с. 44–45.

2. ГА РФ. Ф. 6088. Оп. 1. Д. 11. Л. 68.

3. ГА РФ. Ф. 5974. Оп. 1. Д. 17. Лл. 1–2; Ф. 446. Оп. 2. Д. 105. Лл. 1–3; Бортневский В. Г. К истории осведомительной организации «Азбука» // Русское прошлое, № 4, 1993, с. 172.

4. ГА РФ. Ф. 5974. Оп. 1. Д. 18. Л. 139.

5. Билимович А. Д. Деление Южной России на области. Екатеринодар, 1919, с. 1, 31–32.