Белое дело в России: 1917-1919 гг. - Василий Цветков

Полномочия Главы Государства ограничивались бы по закону Парламентом и структурами «общегосударственного управления». Конституция декларировала, что «ни один акт главы государства не имеет обязательной силы, если он не скреплен подписью канцлера или главой соответствующего ведомства». После прохождения процедуры утверждения закона Царь «санкционировал и обнародовал законы имперские и областные, скрепленные ответственными министрами», но если Глава Государства отказывался санкционировать закон, а Парламент утверждал его вторично, то в этом случае либо распускался Парламент (причем его новый состав утверждал бы отклоненный закон уже без санкции Главы Государства), либо Царь подписывал закон. Сроки выборов, роспуск Парламента и областных сеймов были в ведении царской власти, однако приступить к работе новоизбранные палаты должны были не позднее, чем через шесть месяцев после прошедших выборов. Царь объявляет войну и заключает мир, ратифицирует международные договоры. Ему же принадлежит власть «высшего начальника армии и флота». По существу, полномочия Царя уравнивались с полномочиями Президента, и различия могли сложиться лишь в случае «учредительно-санкционирующих» решений будущего Всероссийского Собрания.

Российский Парламент (II глава Конституции) предполагался двухпалатным, состоящим из Государственной Думы (нижней палаты) и Государственного Совета (верхней палаты). Дума должна избираться на основании «всеобщего, равного и тайного избирательного права на шесть лет», а Государственный Совет – «избираться на шесть лет областными сеймами». Активное избирательное право ограничивалось возрастным цензом (25 лет) и цензом оседлости (проживание в месте выборов не менее года). Пассивное избирательное право для выборов в Парламент предполагало ограничение по возрасту (30 лет для члена Думы и 40 лет для члена Совета). Система выборов Крамаржем не устанавливалась, но в примечаниях к проекту отмечалась важность сохранения всеобщности избирательного права. Прямые выборы следовало оставить только для городов и деревень с численностью населения свыше 10 тысяч. Остальные населенные пункты выбирали «одного избирателя на 500 жителей», и составленная таким образом коллегия выборщиков принимала участие в прямом голосовании. Такое ограничение прямых выборов Крамарж объяснял невысокой степенью гражданской ответственности и низким культурным уровнем («отсутствие школьной повинности»): «Если еще раньше было совсем рискованно ожидать от неграмотного мужика и тем более от его бабы сознательных выборов, то едва ли теперь дело обстоит иначе». В самом ближайшем будущем, при введении в стране обязательного среднего образования, выборы станут прямыми. Палаты Парламента предполагалось избирать на основе пропорционального представительства. ¾ состава Государственного Совета избирались бы областными сеймами. Это позволяло обеспечить решающее большинство в Совете за представителями областей. Другая ¼ членов включала в свой состав делегатов от различных учебных заведений, Академии наук, торговых палат, профсоюзов и назначаемом Главой Государства членов. Компетенция двухпалатного Парламента заключалась, согласно Конституции, в принятии законов «общегосударственного значения», включая «утверждение международных договоров», «военное законодательство», «законы о Православной Церкви», «законы о воспитании, о школьной повинности», финансовое, торгово-промышленное, транспортное законодательство всероссийского характера, установление общих норм гражданского, уголовного, коммерческого права. Парламент также утверждал бюджет и все финансовые постановления правительства. Принятие законов требовало большинства в 2/3 голосов при наличии кворума в половину от списочного состава членов каждой из палат. Государственный Совет в течение полугода мог отклонить закон, принятый нижней палатой, но вторичное его принятие Думой освобождало закон от повторного обсуждения в Совете. Члены Парламента имели право запросов в правительство (запрос должен быть подписан не менее чем двадцатью членами Думы или десятью членами Совета). Сессии не могли быть завершены при непринятии бюджета.

Глава III – «Общегосударственное управление» – регламентировала полномочия исполнительной и судебной власти, различных аппаратных структур. Государственный Канцлер выступал в качестве главы Общеимперского Управления (11 министров), выполнявшего всероссийские функции. Канцлер и министры были ответственны перед Государственной Думой. Функции Правительствующего Сената осуществляли Верховный уголовный и гражданский и Верховный административный суд. Высшие судьи назначались Главой Государства, однако половина судей назначались по представлению министра юстиции «из числа лиц, представленных областными правительствами», что гарантировало соблюдение региональных интересов в судебной вертикали.

Своеобразно определяла Конституция проект взаимоотношений Церкви и Царя: «Православная Церковь управляется Патриархом и Священным Синодом», но «Глава Государства имеет право отвода кандидатов в Патриархи и глав других вероисповеданий», а канцлер – членов Синода и высших управлений других вероисповеданий.

В будущей России гарантировалось единство вооруженных сил, таможенного управления, путей сообщения, государственного контроля. Разграничение полномочий с областными структурами определялось IV главой «Областное законодательство и управление». Органы местной власти копировали порядок, принятый для общегосударственного управления. «Областничество», санкционированное Конституантой, провозглашалось основой территориального устройства: «Российское Государство разделяется Учредительным Собранием на области, сообразно национальным, экономическим и социальным местным условиям». Крамарж указывал на необходимость четкого разграничения понятий «автономия» и «федерация». По его суждению, «федерация предполагает добровольный договор независимых, самостоятельных государств о соединении в одно федеративное государство для точно определенных государственных целей» (в современной политологии это определение соответствует понятию «конфедерация». – В.Ц.). Но поскольку «подобных свободных государств в России не было», то есть не было «субъектов федеративного договора», то и опасности федерации не существовало. Ведь чтобы признать, например, независимость прибалтийских и закавказских государств, считал автор проекта, «нужно не только признание их державами, но и добровольное или вынужденное согласие государства, частью которого они были, т. е. России», а для этого нужно издание «формального международного акта». Всякого рода соглашения и договоренности, которые заключала советская власть с этими т. н. «государствами», не будут иметь «никакого значения» для будущего Всероссийского Учредительного Собрания, поскольку «оно одно будет иметь право решать о границах Государства». «Нет юридических оснований говорить о какой-то федеративной России. Россия должна была бы сначала создать своим согласием эти государства, если бы хотела устроить Империю, как Федерацию». Дать согласие на эту свободу «Россия должна сама, без всякого давления извне, как свободное проявление Верховной воли всех граждан новой России в свободно избранном Учредительном или Народном Собрании».

Тем не менее необходимо разрешить проблему пределов региональной самостоятельности, и сделать это возможно только в условиях децентрализации. Новые области могли издавать себе свободно законы по всем нуждам местного характера и иметь для приведения этих законов свое независимое правительство, ответственное перед областным законодательным учреждением». Каждая область управлялась областным сеймом и правительством. Однопалатный Областной сейм повторял в своих полномочиях и порядке избрания статус Государственной Думы. Число членов в сеймах определялось «в соответствии с числом жителей областей». В многонациональных областях (например, на Кавказе) следовало «обеспечить соответствующее численности каждой народности участие в управлении области как центральном, так и местном». Областные сеймы должны были выбираться из членов, представлявших интересы «экономических, культурно-просветительных и социальных корпораций». К компетенции областной законодательной власти относилось издание постановлений и распоряжений в финансовой сфере (ведение сметы областных доходов и расходов), законодательство «о правах местных языков», «о местных церквах», «о местных путях сообщения», а также во всех отраслях социальной политики, местного управления – в той мере, насколько это согласовывалось с «общеимперским законодательством».