Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

После того как концессия была присуждена и Eurotunnel стал концессионером, с самого начала компания была плохо обеспечена сотрудниками, более того, штат почти полностью состоял из лиц второго ранга, которые должны были вести переговоры с организациями, от которых они были откомандированы. Ясно, что это не сыграло на руку Eurotunnel. На стадии проектирования и разработки было недостаточно ресурсов для быстрого роста, и в целом на начальном этапе было привлечено недостаточное количество финансовых ресурсов. Также оказалось, что контракты, подписанные Eurotunnel, были гораздо менее жесткими, чем стандартные для предприятия, финансирующего проект такого масштаба[223].

Однако в итоге после смены владельца Eurotunnel путем продажи акций и назначения нового руководства и персонала ситуация изменилась к лучшему. С конца 1980-х гг. и до завершения строительства Eurotunnel придерживался жесткой линии с подрядчиками в отстаивании своих прав. И, несмотря на трудности, возникшие в начале, Eurotunnel смог закончить строительство туннеля практически вовремя. Возможно, что жесткая линия, принятая Eurotunnel в переговорах с подрядчиками, была необходима для выживания; при более мягком подходе затраты могли быть выше, а доходы ниже, чем оказались в итоге, что могло сделать финансовый кризис и реструктуризацию 1995–1998 гг. глубже и сложнее.

В целом можно вынести три основных урока из Eurotunnel и похожих проектов. Первый: за предложениями о концессии могут стоять как краткосрочные (строительные), так и долгосрочные (эксплуатационные) интересы, которые часто расходятся. Необходимо удостовериться, что долгосрочные интересы играют ведущую роль с самого начала и что это отражено в организационной (владение и управление) структуре концессионера. Обоснование этому положению будет представлено в примерах ниже. Сегодня применяются различные механизмы в связи с проектами строительство – эксплуатация – передача и подобными им, которые должны гарантировать, что это положение будет достигнуто. К таким механизмам относится первоначальная невозможность для акционеров консорциума, выигравшего контракт строительство – эксплуатация – передача, продать свои акции в течение определенного периода времени без разрешения правительства, а также четкие обязательства относительно времени и затрат на строительство, содержащиеся в предоставленных на торги заявках[224]. Дополнительный механизм, разработанный в Великобритании в связи с введением контрактов DBFO (design-build-finance-operate – проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация), заключается в праве правительства прекращать договор с концессионером при определенных обстоятельствах плюс так называемое прямое соглашение между кредиторами и правительством, позволяющее финансистам «вступать в права» в случае, если контракт с концессионером расторгнут. Это право дает возможность финансистам принять на себя руководство операциями на ограниченный период времени, в течение которого они могут попытаться найти замену эксплуатационной компании[225].

Второй: при условии, что проект был соответствующим образом задуман, разработан и спроектирован, включая наличие у концессионера адекватной структуры собственности, структуры строительство – эксплуатация – передача могут быть эффективными механизмами для реализации проектов такого рода[226].

Третий: с самого начала имеет смысл определить типы риска и правильно распределить его между участвующими сторонами. Например, частные инвесторы не могут нести политический риск и управлять им, поэтому он должен быть возложен на лиц, ответственных за политику, а именно на государство.

В то время как в США платные дороги широко использовались уже в XVIII и XIX веках, сегодня они становятся глобальным явлением, приобретая особое распространение в странах Европы[227]. Франция и Испания имеют самый долгий и обширный опыт строительства частных дорог, финансируемых платой за использование[228]. Частные концессии в Испании появились в 1960-х гг., тогда как во Франции – в начале 1970-х. Опыт Италии восходит к 1960-м гг., но роль частных промышленников была там достаточно сильно ограничена.

К концу 1990-х гг. Франция открыла 6700 км платных междугородних автомагистралей, управляемых по концессии девятью различными компаниями. Но только одна из них, Cofiroute, находится в частной собственности. Другие компании являются смешанными инвестиционными компаниями, в которых могут сочетаться частное и государственное право собственности, но все эти компании почти полностью принадлежат национальным и местным правительствам. Участие частного капитала в системе автомагистралей Франции поощрялось с начала 1970-х гг., и несколько частных консорциумов вышли на рынок. Основные правила для институциональной схемы, регулирующей предприятия, состояли в том, чтобы акции и ресурсы, передаваемые акционерами, составляли, по меньшей мере, 10 процентов от стоимости, а займы без государственной гарантии – по меньшей мере, 15 процентов. Дорожная плата на начальном этапе может устанавливаться частными концессионерами самостоятельно[229].