Самодержавие и конституция - Кирилл Соловьев

Царь был фаталистом, «плывшим по течению» и не строившим далекие планы на будущее. Он часто повторял слова Священного Писания: «Претерпевший же до конца спасется». Как-то он заметил министру иностранных дел С. Д. Сазонову: «Я, Сергей Дмитриевич, стараюсь ни над чем не задумываться и нахожу, что только так и можно править Россией. Иначе я давно был бы в гробу».

Аполитичным было ближайшее окружение царя. Большинство его представителей тоже не заглядывали далеко в будущее. Свиту императора составляли старый и во многом утративший способность адекватно реагировать на происходящее граф В. Б. Фредерикс; не имевший определенных взглядов, путано изъяснявшийся и склонный к чрезмерному употреблению спиртного адмирал К. Д. Нилов; увлеченный парадами и церемониалом, а также собственными коммерческими предприятиями генерал В. Н. Воейков; гофмаршал князь В. А. Долгоруков, который был «слишком прост умом», чтобы на что-то влиять; командир конвоя граф А. Н. Граббе, посвящавший все свое время разнообразным плотским удовольствиям; флигель-адъютант граф Д. С. Шереметев, в общении с императором никогда не выходивший за пределы своих обязанностей и интересовавшийся только рыбной ловлей; «бесцветный» генерал К. К. Максимович; близкий к Распутину капитан I ранга Н. П. Саблин. В тени оставались вечно молчавший начальник походной канцелярии К. А. Нарышкин и очень скромный и застенчивый полковник лейб-гвардии Кирасирского пока А. А. Мордвинов. В интеллектуальном отношении выделялся профессор С. П. Федоров, но он предпочитал принцип «моя хата с краю». Все эти лица непосредственно окружали императора, с ними он и общался по несколько часов в день, практически никогда не касаясь в беседах политических вопросов. «Вы думаете, – утверждал в 1916 году граф Граббе, – что нас слушают, с нами советуются, – ничего подобного! Говори за чаем или во время прогулки о чем хочешь, тебя будут слушать; а заговори о серьезном, государственном, Государь тотчас отвернется или посмотрит в окно да скажет: а завтра погода будет лучше, проедем на прогулку подальше или что-нибудь подобное».

Тем не менее свита влияла на царя, но не системно. Влияние было случайным, ситуативным, но все же порой существенным. С подачи адмирала Нилова и профессора Федорова был отстранен от должности военного министра А. А. Поливанов и вместо него назначен В. С. Шуваев. Причем последний был уволен с большой вероятностью также по настоянию свиты. Именно Федоров добился учреждения Министерства народного здравия. В. Н. Воейков приложил немало усилий для увольнения В. Ф. Джунковского с поста товарища министра внутренних дел.

В октябре 1905 года Совет министров создавался как объединенное правительство. И все же он им в полной мере не был. Юристы отмечали всю двусмысленность статуса этого учреждения. Согласно закону, все решения такого правительства следовало принимать единогласно. На практике такое случалось нечасто. В случае разногласий между министрами решение оставалось за царем. Это положение явно диссонировало с идеей объединенного правительства, обладавшего собственной политической волей. Установленная законом скрепа (подпись) министрами актов верховной власти вроде бы должна была вводить ответственность чиновников за все решения, даже принятые лично царем. Тем не менее правовых механизмов, гарантировавших такую ответственность, не было. Как отмечал юрист Б. Э. Нольде, даже состав Совета министров не был зафиксирован в законодательстве, что было необходимо, поскольку статус ряда ведомств не был очевиден.

Наконец, сфера компетенции правительства не была однозначно определена. Как распределялись функции между Советом министров и верховной властью? Этот вопрос не был окончательно решен. По формуле члена Государственного совета С. Ф. Платонова, «до конституции министры правили страной через царя. А после введения конституции царь правит страной через министров». Иначе говоря, и до политической реформы 1905–1906 годов, и после нее неформальные механизмы принятия решений имели немалое значение, даже, кажется, большее, чем официально установленные процедуры.

Право всеподданнейшего доклада принадлежало и премьер-министру, и другим членам правительства. Это ставило премьера в зависимое от министров положение. Ему приходилось постоянно иметь в виду, что руководители ведомств выстраивают собственные отношения с императором – в интересах своих и министерства. Глава правительства не мог на это влиять. В ряде случаев министры назначались без учета мнения, а иногда и вопреки воле премьера. Это явление имело место и при Столыпине, а после его смерти приняло значительные масштабы. Горемыкину приходилось «терпеть» министра внутренних дел Н. А. Маклакова. А. Н. Хвостов и Вс. Н. Шаховской стали министрами, несмотря на его протесты. Б. В. Штюрмер просил об увольнении министра земледелия А. Н. Наумова и министра народного просвещения П. Н. Игнатьева, однако царь ему отказал, заметив: «Прошу в область моих распоряжений не вмешиваться». Премьер А. Ф. Трепов тщетно добивался отставки А. Д. Протопопова и князя Вс. Н. Шаховского. Император время от времени вмешивался в каждодневную работу правительства и даже подменял его собой.

И все же Совет министров обладал известной самостоятельностью. Согласно Указу от 19 октября 1905 года, учреждавшему этот орган власти, он объединял и направлял работу всех министерств. Их руководители не могли проводить меры, имевшие «общее значение», без согласования с правительством. Законопроекты, вносившиеся в Думу и Государственный совет, следовало предварительно обсуждать в Совете министров. Через него по идее проводились и министерские доклады императору, которые касались интересов сразу нескольких ведомств. Более того, премьер-министр имел право присутствовать на таком всеподданнейшем докладе. Однако это положение российского законодательства не могло быть реализовано, поскольку практически любой ведомственный вопрос имел «общее значение».

Правительство и так едва справлялось с возложенными на него обязанностями. Оно должно было утверждать множество вопросов сугубо технического порядка. Именно для их обсуждения был создан так называемый Малый совет, который состоял из товарищей министров. Правда, в период Первой мировой войны он собирался редко. Основное бремя работы падало на министров, и правительство было вынуждено собираться чаще, чем прежде. Это было признаком болезни, поразившей исполнительную власть еще в 1911 году. Начиная с этого времени, Совет министров неуклонно утрачивал свою субъектность. Он боялся «заслонять» государя, и это сказывалось на эффективности управления.

Важнейшие политические вопросы в Совете министров обычно обсуждались «без канцелярии». Журнал такого заседания не составлялся. Ответственность же возлагалась на премьера, который докладывал императору вопрос, получивший разрешение в ходе частной беседы министров. В 1916 году, то есть в период премьерства Б. В. Штюрмера, эта неформальная, но важнейшая составляющая заседаний Совета министров сошла на нет. Опытным чиновникам правительство все более напоминало прежний Комитет министров, который «пропускал» малозначимые законопроекты, утверждал кредиты, а политические вопросы не обсуждал. Примечательно, что и Горемыкин, и Штюрмер были «бесстрастными» председателями, которые пассивно вели себя на заседаниях Совета министров и в ход обсуждения вмешивались редко.