Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

работе, неповоротливым письмоводством и полным отсутствием взаимодействия. В плане разрешения подобных проблем сенатор решительно отстаивал идеи объединения всех провинциальных учреждений (как коллегиальных, так и исполнительных) в один общий губернский совет. И вновь, как и Шамшин, Мордвинов обрушился с критикой на крестьянские присутствия («попросту безразличные и формальные») и все прочие низовые сельские административные учреждения.

Отчеты коллег дополнял сенатор Половцов, ревизовавший малороссийские (Киевскую и Черниговскую) губернии, ставшие уже в самом начале эпохи Великих реформ ареной серьезных административных преобразований. Так, согласно Половцову, губернские управы не справлялись со своими обязанностями ни как совещательный орган при высшей губернской власти, ни в качестве самостоятельной коллегиальной инстанции, наделенной судебными и административными функциями. Несмотря на коллегиальный и юридически независимый статус, управы попросту повиновались распоряжениям губернаторов. Более того, исполняемые распоряжения и законы носили формальный характер и сводили всю деятельность к бесплодному бумагообращению. Тут же сенатор пенял и на медлительность, скверно определенные задачи и полномочия, и в целом на слабый надзор за положением дел в губернии. И конечно же, в самых дурных красках Половцов описывал состояние уездных и волостных администраций[372].

В общем и целом ревизоры и прочие участники Кахановской комиссии желали учреждения гармоничных и эффективных исполнительных органов на всех – волостном, уездном, губернском – уровнях провинциальной иерархии, которые опирались в своей деятельности на объединенные коллегиальные структуры, наделенные значительными консультативными и общераспорядительными полномочиями [Иславин 1908, 1: 189–217]. Первостепенное значение имело, безусловно, разрешение дилеммы относительно власти самого губернатора и выстраивание эффективно функционирующего губернского управления. Комиссия предполагала, что избираемые и назначаемые должностные лица будут трудиться бок о бок в органе, наделенном правом решать строго определенные политические вопросы или, по крайней мере, уведомлять центральное правительство о своем мнении. Этому новому присутственному управлению следовало достичь искомого единства за счет упразднения в его пользу ряда существующих коллегиальных органов (вроде губернских присутствий по крестьянским и городским делам); при этом затрагивались профильные провинциальные учреждения, подчиненные соответствующим столичным министерствам, но теперь также органично связанные с губернатором посредством новосозданного присутственного органа в отношении вопросов местного управления. Именно это и определило столь раннее советское упоминание о предложениях комиссии Каханова: идею подобной «двойной субординации» молодое советское правительство избрало в качестве доктрины против все тех же извечных врагов – разобщенности, межведомственного соперничества и противоречий, характеризовавших всю систему провинциального управления поздних десятилетий царского режима[373]. И опять же, согласно данной доктрине провинциальные органы прочих министерств несли такую же двойную ответственность: перед своим действительным иерархическим начальством – в Петербурге и перед действующим коллегиальным – на местах. Очевидно, целью ставилось воспроизведение на провинциальном уровне того, что Валуев и прочие полагали необходимым на уровне государственном, дабы влить новую энергию и задать нужный курс министерскому правительству в целом.

Досконально ревизовав состояние провинциального управления в конце царствования Александра II, Кахановская комиссия выработала ряд проектов интегрированной административной системы для всех провинциальных уровней. Предлагаемая система была направлена на консолидацию разрозненных правительственных органов, государства и общества посредством смешанных коллегиальных органов и путем более эффективного использования земств.

В важнейшем вопросе о власти губернаторов и их взаимоотношениях с МВД Комиссия стремилась к четкому определению полномочий и к упорядоченности должностной иерархии; безусловно, предполагалось и видоизменение отношений между МВД и губернаторами [Там же: 136–162, 195–217]. Рекомендовалось полностью ликвидировать незаконную, в сущности, практику, принятую МВД, – инкорпорировать губернаторов в иерархическую систему собственной бюрократии. Признавая, что министерский контроль над губернаторами установился скорее практически, нежели каким-либо внятным законным актом (учтивый способ описания реалий министерской власти и политики), Комиссия утверждала, что именно из-за отмеченной подконтрольности губернатора одному конкретному министерству остальные были вынуждены устраивать собственные провинциальные отрасли. Назначение губернаторов комиссия предлагала препоручить Комитету министров, который бы, по представлению МВД, рекомендовал кандидата царю. Также рекомендовалось полностью исключить вмешательство губернаторов в работу судебных и надзорных органов. Тогда и ответственность за поощрение и продвижение по службе несло бы уже не только МВД, но и Комитет министров. Принимая во внимание тот факт, что предлагавшиеся к учреждению присутственные управы были бы непосредственно подотчетны не МВД, а Сенату, рекомендации комиссии Каханова были весьма радикальны, по крайней мере в глазах ревнителей традиций и идеалов министерской власти. Собственно, именно посягательство комиссии на министерские прерогативы – о чем свидетельствуют описанные выше предложения – в отношении губернаторов, повторяемые для всех прочих административных уровней, и привели к контрвыпаду нового министра графа Толстого в середине 80-х – деятельность Кахановской комиссии была досрочно прекращена, и традиционная министерская власть во главе с МВД вновь утвердилась в своих правах[374].

Не следует, впрочем, забывать, что комиссия признавала за губернатором роль наместника, то есть главного представителя высшей государственной власти (царя) на местах. Губернатор по-прежнему должен был главенствовать над всеми полицейски – ми ведомствами, а вице-губернатор, следуя заведенному порядку, так и назначался бы непосредственно из чиновников МВД [Там же: 204–206]. Пусть теоретически губернаторские полномочия и были бы ограничены институционализацией отношений с новыми присутственными управами и земствами в провинции, а с Комитетом министров и Сенатом – в Петербурге, тем не менее оставалась заметная неопределенность в конкретных границах губернаторской власти, особенно в отношении земств, смешанных учреждений и, конечно же, частных лиц. К сожалению, сторонникам административно-политических губернских преобразований удалось лишь смягчить (пусть и значительно) наиболее резкие черты контрреформистских проектов Толстого, при этом ничуть не устранив ни традиционного влияния МВД в губерниях, ни размаха министерской власти, ни общего административного произвола, прикрывающегося дымкой мнимой законности.

Диагноз и рекомендации Кахановской комиссии по волостному и уездному уровням провинциальной администрации основывались на тех же принципах, что и предложения для преобразований самого провинциального управления. Выводы комиссии представляли собой внушительного объема свод мнений и материалов, собранных за все время правления Александра II. Волости Комиссия рекомендовала сохранить и, пусть и не отважившись дойти до всесословных управ (будь то в форме земского или иного смешанного правления), но стремясь привить крестьянскому обществу монократический принцип, предлагала ввести должность волостеля, избираемого уездным земским собранием (рекомендации подобного рода как раз и спровоцировали Толстого перейти в контрнаступление). На уездном уровне, во многих отношениях являвшемся наиболее слабым звеном всей иерархической цепочки провинциальной администрации, руководящее слово и дело должны были исходить от предлагавшегося к учреждению присутствия уездного управления. Данный орган должен был взять на себя функции большинства имеющихся в уезде смешанных советов по полицейским, крестьянским, военным и образовательным вопросам. Троих непременных членов присутствия, включая председателя, а также полицейского исправника и председателя земской управы, назначало уездное земское собрание и утверждало МВД [Иславин 1908, 1: 44–79,