Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

свой план всесословного органа, нацеленного на уничтожение искусственных экономическо-административных барьеров между сельскими социальными группами, а также административную реинтеграцию областного населения вследствие Крестьянской реформы. Для управления предлагаемым учреждением из местных помещиков должен был избираться вытный голова. Принципиальной целью валуевской программы являлось возвращение нобилитета к участию в местном управлении в качестве бюрократически подведомственных государственных агентов, дабы можно было – говоря словами Петера Зала – «тщательно проконтролировать выражение народных нужд» [Czap 1967: 403–404]. После же 1864 года план Валуева постепенно оказался под сукном: вероятнее всего, «прогрессивисту» Константину Николаевичу удалось склонить царственного брата на свою сторону[368].

К сожалению, несмотря даже на настоятельные рекомендации Кахановской комиссии, план учреждения всесословных волостей так и не был принят ни в 70-е, ни в 80-е годы. Чуть позже Столыпин также сделал волостную реформу краеугольным камнем всей программы своих преобразований, однако же план был сорван ввиду дворянских опасений, что куда более динамичная экономическая прослойка уездного населения попросту задавит местный нобилитет. Так что создавать – пусть главным образом и на бумаге – всесословную волостную земскую управу, избираемую всеобщим голосованием, пришлось уже злополучному Временному правительству [Browder, Kerensky 1961, 1:282–291].

Под занавес 70-х годов отношения МВД и провинции были хуже некуда. К 1876 году стало ясно, что тимашевское ведомство уже практически полностью отказалось от любых решений губернских вопросов, помимо неуклюже-прямолинейного наращивания полицейской мощи. Когда же Тимашеву удалось провести через Комитет министров предложение по расширению губернаторских и генерал-губернаторских полномочий, наделяя их правом отдавать непреложные распоряжения, тут же получавшие силу закона, – тогда «Вестник Европы» совершенно справедливо воспринял это как проявление магистральной министерской линии по разрешению глубоких и жизненно важных проблем посредством формального жонглирования бюрократическими полномочиями и усилением полицейской власти[369]. Кроме того, в журнале хорошо сознавали, что в значительной части эта проблема может проистекать из традиционно-бюрократического идеала, того типа этоса или менталитета, который категорически отказывался ассимилировать новое, особенно столь масштабное, как Великие реформы. Этот критический посыл через несколько лет превосходно усвоит Лорис-Меликов, который попытается переделать описанный идеал, всячески способствуя структурным нововведениям, нацеленным на переоценку министерской власти.

Здесь уместно сказать несколько слов о социальном и профессиональном облике высших чиновников МВД в провинциях. Благодаря работе И. В. Оржеховского мы имеем возможность сделать некоторые сравнительные выводы о чертах провинциального чиновничества в отличие от рассмотренной нами в главе 4 высшей бюрократии центрального ведомства [Оржеховский 1974: 78–82].

Статистические данные по губернаторам и генерал-губернаторам за вторую половину царствования Александра в целом лишь подтверждают картину, представленную П. А. Зайончковским по данным за конец 50-х годов [Оржеховский 1974: 78–82; Зайончковский 1978: 143, 178]. К примеру, из 64 губернаторов и генерал-губернаторов, занимавших свои посты на 1 января 1879 года, 62 были потомственные дворяне; более 70 % имели во владении собственность, из которых целых 68 % владели более чем 2000 (а 58,8 % – 3000) десятин земли. Это в очередной раз показывает, что между высшими лицами центральных и провинциальных министерских ведомств существовало явное различие в социальном и экономическом положении. В целом же типичный портрет губернатора или генерал-губернатора соответствовал прежним служебным канонам, с преобладанием капитала, аристократического происхождения (и титулов), военной выправки и малой образованности (лишь 53,4 % получили высшее или лицейское образование). Кроме того, провинциальные ведомства отличались высокой кадровой нестабильностью: всего с 1866 по 1878 год на высших должностях служил 171 человек, из которых 31 (18,1 %) пробыл в должности лишь год, 20 (11,7 %) – около двух, а в общей сложности 55,6 % – менее четырех. Из выборки за 1879 год 12 чиновников (19,3 %) носили дворянский титул; из 46 гражданских губернаторов 12 (26 %) имели придворное звание, а около 60 % имевших военный чин входили в императорскую свиту. Тенденция была очевидна: высшая провинциальная бюрократия из иерархии МВД состояла преимущественно из представителей служилого сословия, глубоко пропитанного «царецентричной» политической культурой, на господство которой посягали Великие реформы[370]. Хотя и невозможно установить прямое соответствие между социальным или служебным происхождением и манерой управления или политическими убеждениями, вполне допустимо сделать вывод о связи с ними идеологического раскола, отмеченного сперва «Вестником Европы», а после Лорис-Меликовым, между провинциальными бюрократами – поборниками традиционного самодержавия – и порожденными Великими реформами институциями и принципами, устремленными к преобразованию всей политической культуры России.

Благодаря материалам, обсуждениям и рекомендациям Кахановской комиссии мы имеем подробное и ясное представление о состоянии губернских администраций на закате царствования Александра II[371]. К примеру, отчет сенатора Шамшина о ревизии Саратовской и Самарской губерний начинается с обзора деятельности губернских управ. Отмечалось, что, хотя случаи злоупотребления имели место не слишком часто, повсеместно в административной работе наблюдались неэффективность, медлительность, чрезмерный формализм в отношении вполне обоснованных ходатайств и частных прошений, неисполнительность со стороны подчиненных, недостаток усердия и «настояния», а также противоречия среди уполномоченных инстанций, «даже когда необходимость в единодействии представляется совершенно ясною».

В целом одобряя административную деятельность провинциальных ведомств прочих внутренних министерств, Шамшин подчеркивал малую значимость губернских управ в обеих ревизованных провинциях. Несмотря на изменения в штатном расписании, указывал сенатор, эффективность курируемых МВД управ была значительно ниже, чем у провинциальных органов прочих министерств. Управы обеих губерний, значилось в отчете, были перегружены пустяковыми делами и бесполезной корреспонденцией, в результате чего, как нетрудно догадаться, работа над действительно важными делами еле продвигалась. Шамшин отмечал, что ситуация в специальных и технических отделениях была сравнительно лучшей, при этом выделяя из них местные полицейские управления, пребывавшие в плачевном состоянии. Кроме того, он раскритиковал уездные присутствия по крестьянским делам, а также волостные и сельские управы за совершенную неадекватность их решений и повальную коррупцию чиновников. По словам Шамшина, низовые уровни провинциальных администраций ни в коей мере не отражали идеи о личной свободе, которая должна бы уже быть привитой вследствие Великой реформы 1861 года.

Те же распространенные тенденции отражались и в отчете о ревизии черноземных Воронежской и Тамбовской губерний сенатора Мордвинова. В общем и целом сенатор хвалебно отзывался о работе начальников обеих губерний, считая, что они ревностно и по чести исполняли свои обязанности, хотя и критикуя одного из них за недостаточный надзор. При этом тамбовскую губернскую управу сенатор уличал в общей несостоятельности ее работы и, в частности, нехватке рационального руководства со стороны вице-губернатора либо же губернаторских советников. Как и в Поволжье, деятельность местной полиции признавалась ревизором скорее бесполезной, а новосозданных конных урядников – и вовсе провальной. Мордвинов неоднозначно отзывался о работе провинциальных ведомств и комитетов других министерств, указывая, впрочем, что эти органы действовали независимо друг от друга, что оборачивалось простоями в