Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

были подробно проанализированы Фредериком Старром [Starr, 3-184]. Обсуждения проблемы в Милютинской комиссии 1859 года и административном отделе Редакционных комиссий были тесно связаны; по их результатам были созданы новые учреждения, ведающие крестьянским управлением, и в конечном итоге – земства. Однако преобразования ранних лет никоим образом не затронули самих министерских органов в губерниях и уездах [Starr 1972: 185–241; Гармиза 1957: 130–155].

Первая серьезная попытка совладать с извечными проблемами губернских управ: неэффективностью, формализмом и дурным персоналом[349] – была проделана одновременно с министерской работой по реорганизации штатного расписания. Недостатки губернских учреждений и в целом системы провинциального управления Валуев описал в Меморандуме от 1 сентября 1864 года[350]. Министр начинает записку с исторического обзора губернского администрирования и его слабых мест, отмечая, что именно желанием устранить последние было вдохновлено создание Милютинской комиссии, которая, заявлял он, уклонилась от составления конкретных планов изменений в провинциальном управлении МВД, ссылаясь на то, что пока это задача невозможная, ибо еще не ясно, каким образом после исполнения готовящихся Земской и Судебной реформ будут функционировать и регулярные управы.

Валуев же полагал, что улучшения и необходимы, и возможны, если только МВД последует экспериментальной реформе, в 1859 и 1861 годах проведенной в Киевском генерал-губернаторстве. Цель киевских нововведений, с помощью которых удалось достичь известных успехов в снижении объема корреспонденции и иных аспектах делопроизводства, состояла в упразднении губернских управ, чьи функции окончательно свелись к разгребанию канцелярских завалов, заменив их общими правлениями, объединявшими под губернаторским руководством все надлежащие для коллегиальных решений ветви административной власти (включая и не подведомственные МВД). Валуев также выступил против ложно-формалистичной коллегиальности, отстаивая право вице-губернатора и советников скреплять подписью определенные распоряжения без громоздких совещательных процедур, предусмотренных законом[351]. Аналогично тому, как он выступал за пересмотр штатного расписания центрального министерства, Валуев сетовал на низкое жалованье даже у высших чиновников, получавших теперь еще меньше в силу непомерного роста цен после Крымской войны. Даже полицейский исправник, негодовал министр, зарабатывал более советника губернского правления, а еще хуже было то, что представители прочих министерств зачастую имели жалованье выше губернаторского и вице-губернаторского. Министр предлагал решить проблему тем же образом, что и со штатами центрального ведомства, а именно, упразднив одни должности и консолидировав другие, выработать более рациональное разделение обязанностей и за счет сэкономленных средств повысить жалованье сотрудникам.

Наконец, затрагивал Валуев и, возможно, наиболее важную среди прочих проблему: единство управления на провинциальном уровне. Вследствие возвышения министерств в первой половине XIX века и дальнейшего развития их ведомственных структур для выполнения своих внутриполитических функций и, что было не менее важно, поддержания и укрепления своего статуса все внутренние министерства устраивали иерархию своих провинциальных институций, степень подчинения которых курируемым МВД губернатору и его уполномоченным была отнюдь не ясна. Результатом явились разобщенность, отсутствие взаимодействия и межведомственное соперничество. Валуев подчеркивал необходимость прорыва взаимной изоляции провинциальных чиновников, ведомств, советов и комитетов и побуждения их к совместному решению важнейших местных вопросов[352]. В Государственном совете пропозицию министра приняли в целом аналогично его же плану реформирования штатного расписания центрального министерства: единственной реакцией было принятое 8 июня 1865 года временное расписание для «губернских учреждений ведомства [МВД] тридцати семи губерний и Бессарабской области»[353], которым просто ликвидировались или объединялись некоторые незначительные должности, но никоим образом не затрагивались структурные проблемы, изнутри ослаблявшие саму систему губернского управления. Результат этих «преобразований» также был аналогичным: с учреждением земств радикально увеличился документооборот, а продуктивность якобы отлаженного административного механизма продолжала снижаться[354].

Чуть позже Валуев предпринял еще одну попытку, представив в феврале 1868 года, незадолго до своей отставки, Александру II «Записку о положении губернского управления»[355]. В меморандуме министр излагал свои взгляды на провинциальные администрации в связи с Земской и Судебной реформами, а также с разгорающимися радикальными движениями. Он вновь начал с похвалы консервативной и конструктивной роли администрации в русской истории. Однако же, продолжал он, центральное правительство весьма удалилось от прежних своих форм, в то время как областные администрации, в особенности их головы, губернаторы, изменились с 1775 года[356] довольно мало. И в самом деле, губернский начальник мало чем по сути отличался от своего предтечи – воеводы Московской Руси[357]. Далее Валуев разбирал губернаторские полномочия, данные законом 1837 года, внимательно останавливаясь на двусмысленности выражений о «хозяине» области, по-прежнему фигурировавших в тексте законов, невзирая на весь пореформенный порядок, когда о «хозяйском» владении оставалось разве что мечтать. Великие реформы Валуев понимал как грандиозный водораздел в истории провинциальных администраций: именно с началом преобразований властные полномочия губернаторов утратили былую определенность. Разрастание конкурирующих центров власти в виде многочисленных уполномоченных разных министерств и комитетов, напрямую никак с губернатором (а значит, и с МВД) не связанных, обращали в абсурд саму идею о «хозяине» губернии. Учрежденные в 1861 году финансовые и фискальные управления сводили губернаторскую роль к пассивному наблюдению, а появившиеся затем земские собрания и депутаты, а также мировые посредники образовывали и вовсе чужеродную и враждебную среду, вторгавшуюся в отношения государства с народом[358]. Валуев также указывал на новые децентрализованные военно-административные округа, местные органы государственного надзора и, конечно, пореформенные судебные институции. Все это были независимые и соперничающие между собой центры областной власти, не сотрудничавшие друг с другом и постоянно конфликтовавшие. Закон 1866 года, расширявший губернаторские полномочия, был, по мнению Валуева, также неадекватен; в провинциях необходимо было установить практически тотальный контроль МВД, осуществляемый посредством министерских агентов – губернаторов, а любые споры следовало передавать на арбитраж Комитету министров, а не в Сенат[359]. Заключал он требованием прекратить антигосударственную деятельность любых царских служащих вне зависимости от их ведомственной принадлежности.

Записка была передана преемнику Валуева на министерском посту Тимашеву, который на ее основе также составил ряд предложений (обсуждавшихся нами в главе 3). Было ясно, что, вместо решения проблемы разобщенности губернских властей, Валуев теперь ратовал за неколебимую поддержку своего рода губернаторской диктатуры. Тимашев же, а точнее, те, кто составлял для него меморандумы для представления императору, лишь развили валуевскую идею, но, как уже отмечалось, они также встретили жесткую оппозицию и были вынуждены отозвать ряд проектов [Оржеховский 1974: 69–74].

С наступлением 70-х годов структурные проблемы МВД так и оставались нерешенными. Ситуация фактически даже усугубилась, невзирая на очевидные улучшения в работе ряда профильных ведомств (особенно не связанных с МВД финансовых и технических управлений) и благодаря земствам; провинция империи большей частью так и оставалась раздробленной, раздираемой идеологическими и иными дрязгами, мешавшими принятию и проведению важных