Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

5 февраля 1881 года[466]. Журнал совещания был представлен Александру 16 февраля, и уже на следующий день император вынес утвердительную резолюцию[467]. Члены совещания и царь одобрили проект Лориса с незначительными коррективами по числу представителей, продолжительности сессий комиссий и тому подобным моментам. Единственным существенным исправлением был отказ от идеи привлечь «с правом голоса несколько, от 10 до 15, представителей» к работе Государственного совета[468]. К концу месяца был выработан окончательный вариант, получивший название «Проекта правительственного сообщения». Утром 1 марта царь пригласил Валуева к себе в Зимний, желая узнать, нет ли у того возражений по тексту проекта. Валуев отвечал, что возражений не имеет, и Александр распорядился созвать Совет министров для окончательного принятия закона. Заседание было назначено на 4 марта. Чуть позже, днем 1 марта, Александр II был убит, и убившие его бомбы сдетонировали также и цепочкой дальнейших событий, приведших к крушению системы Лорис-Меликова. Одобренный проект так никогда и не был узаконен. Апологеты традиционной министерской власти и узкодержавнических понятий о политике восстановили свое влияние и вполне господствовали в самодержавной системе Александра III[469].

Трудно вообразить, как бы видоизменилось русское самодержавие и его министерское правительство, если бы система Лориса-Меликова устояла в 80-е и последующие годы. При этом ощущение, что политика Лориса являла нечто совершенно иное в политической традиции России, пронизывало всю политическую мысль того времени вне зависимости от убеждений. Вся тяжесть реформаторской ноши позднеимперского времени особенно ясно видна на примере враждебной реакции против Лориса как крайне левой, так и большинства правой части русского политикума[470]. Левые считали, что система Лориса со временем снимет остроту назревших социально-экономических кризисов и поможет в достижении общественного консенсуса, необходимого для обновления самодержавной власти[471]. Поборники же традиционного самодержавия, вроде Победоносцева и Каткова, и даже до известной степени приветствующие прогресс Валуев или Б. Н. Чичерин опасались политического образа действий Лориса и последствий его политики.

Победоносцев и Валуев – противники в большинстве политических вопросов – единогласно обвиняли Лориса в стремлении к популярности, жажде власти и раздутом самомнении. Своим поведением, на их взгляд, Лорис попирал главнейшие догматы министерской власти: он нарушал границу, отделявшую правомочную политическую деятельность царских чиновников от политической культуры европейского образца – с партиями, представительствами и постоянным взаимодействием с общественным мнением и заинтересованными группами.

Именно такой стиль ведения политики, с явным вниманием к общественности и так называемым законным интересам социальных групп, был характерен для курса Лорис-Меликова на обновление самодержавия. Останься он при должности, прежний режим, возможно, преобразовался бы в более эффективную, справедливую и политически сознательную самодержавную систему, поддерживаемую формирующимися группами социальных и экономических интересантов, влияющих на процессы посредством квазирепрезентативных институций. Быть может, Лорису удалось бы сформировать более гибкое правительство с известной степенью общественного участия. При этом следует подчеркнуть, что в краткосрочной перспективе по-прежнему превалировала бы административно-полицейская власть, сосредоточенная исключительно в руках правительства.

Лорис-Меликов избрал Министерство внутренних дел в качестве точки политической опоры, позволявшей приступить к строительству его «правительственной системы». Однако же, подобно Сперанскому, Лорис понимал необходимость преобразовать или по крайней мере напитать новым духом бюрократические учреждения и самих чиновников. Кроме того, его система явилась определенной реакцией на назревшие институциональные проблемы. Тот факт, что эта система расценивалась как либеральная диктатура или же правительственно-авторитарный режим, наводит на соображения о связи между событиями 1880–1881 годов и последующими воззрениями Витте и Столыпина[472]. Советские историки клеймили обоих – и Лорис-Меликова, и Столыпина – «бонапартистами», придерживавшихся политики «лавирования» ради завоевания поддержки как «феодального», так и буржуазного элемента[473]. Данный аспект позднеимперской – и, безусловно, общемировой – истории заслуживает отдельного исследования.

Под конец весны 1881 года новый император Александр III вынудил Лорис-Меликова и его сторонников уйти в отставку, препоручив Министерство внутренних дел Н. П. Игнатьеву. МВД по-прежнему оставалось весьма влиятельным ведомством, но его глава более не мог претендовать на статус премьер-министра русского правительства. Министерство вернулось к своему былому положению – одного из многих конкурирующих между собой центров власти и влияния, весьма прибавивших в авторитете за последние десятилетия прежнего режима. Шаги в направлении преобразования самодержавных основ, предпринятые в краткое министерство Лорис-Меликова, институционализированы не были, и после мая 1881 года в правительстве вновь воцарились привычные министерские склоки и слабое руководство. Столь крутой разворот продемонстрировал всю шаткость преобразований, происходящих за счет союза царя с единственным министром.

Единственная институциональная перемена в МВД, которой удалось пережить министерство Лориса, – слияние полицейских учреждений, – оказалась роковой. Полицейская роль, наряду с непосредственной ответственностью за регулирование политической жизни, все более влияли на восприятие министерством социальных и политических проблем. По природе своей более склонный к консерватизму, нежели отец, Александр III к тому же попал под влияние ярых апологетов традиционного самодержавия и идеалов министерской власти. Хотя «бонапартизм» Лориса сулил общественную популярность, новый царь и его окружение сами от нее отвернулись. Они подчеркнуто держались традиций министерской власти, еще более упрочив принцип личной власти царя и максимально сузив область легитимной политической жизни. Бюрократия при Александре III укрылась за толстыми канцелярскими стенами[474].

Глава 7

В заключение

Министерства в Российской империи никогда не были ни монолитны, ни всемогущи. Сильные и слабые стороны ведомств были обусловлены самой их структурой и кадровой политикой, а также наследием управленческих традиций нескольких предыдущих веков. МВД выделялось из ряда прочих министерств благодаря обилию департаментов, управлений, советов и должностных лиц, подотчетных непосредственно главе министерства. Эти структуры имели различные функции и далеко не всегда могли согласовать совместную работу: если прочие министерства, скажем, финансов, просвещения или юстиции, имели четкую и специализированную юрисдикцию в конкретной административной области, то МВД охватывало своей деятельностью области общего управления, полиции, цензуры и множество социально-экономических вопросов. Поэтому управление МВД являлось чрезвычайно трудоемкой задачей. В политическом аспекте функциональное разнообразие способствовало широкому распространению идеалов министерской власти, отчего именно МВД всегда представлялось главной надеждой и опорой самодержавия.

Несмотря на огромное количество подведомственных органов, МВД управлялось сравнительно небольшим количеством высших чинов из министерских департаментов, управлений и советов. Существенная доля ответственности за деятельность департаментов лежала на начальниках отделений и их непосредственном руководстве в лице вице-директоров и директоров. В 60-е годы всем аппаратом МВД управляло менее сотни столичных чиновников, притом что по провинциям было рассеяно в общей сложности около 40 000 их подчиненных. Тот факт, что ответственность за принятие основных решений лежала на небольшой группе высших чиновников в Петербурге, является иллюстрацией того, что идея Сперанского о