Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

и Азии, находящихся на совершенно разных ступенях экономического и политического развития. Сосредоточив внимание на манере и механизмах государственного правления, а также на взаимоотношениях между режимом и его политической и электоральной базой, можно уловить общую механику реагирования на аналогичные, в сущности, внутренние и внешние вызовы. Такие, нередко приписываемые, скажем, «бонапартизму», политические приемы, как манипулирование мнением, плебисцит (а равно массовые и все прочие, функционально эквивалентные формы электоральной политики), новый формат расширенного диалога с общественностью, социальные преобразования, государственное вмешательство в торговые дела, установление полу-или просто конституционного режима, – все это вполне укладывается в рамки специальных мер, принимаемых в различных институциональных и культурных обстоятельствах, по переходу от политики традиционного абсолютизма и привычной бюрократической рутины к новым институциональным и политическим механизмам, предусматривающим контролируемое участие экономических и общественных элит[480]. Таким образом, то, что немецкие исследователи именуют борьбой парламентаризма с консервативной революцией в более развитых державах Западной и Центральной Европы (где парламенты уже существовали), в других странах воспроизводится в смысловых формах и функциях борьбы за появление зачатков общественного участия в законодательном процессе [Sturmer 1974: 143–167]. Следуя данной точке зрения, можно наблюдать магистральные параллели, скажем, между постепенным расширением парламентских полномочий во Второй [бонапартистской] империи Франции и попытками молодых, недавно вестернизированных бюрократов расширить легитимную сферу политической деятельности в Османской империи и Японии.

Наличие бюрократии, мобилизуемой политическим руководством в качестве главного двигателя перемен, является весьма примечательной константой (имеющей определяющее значение в политической истории России). Ведь в России, как и в Османской империи, Китае или Японии, само политическое руководство было сконцентрировано в бюрократии как единственном источнике легитимной политической деятельности, не считая коронованной особы. В российской бюрократии особенно заметно было напряжение между желавшими переосмыслить традиционную политическую культуру, преобразовав ее институты и поддерживающие их идеалы, и чаявшими сберечь традиционное самодержавие. Аналогичным образом, в напряжении между бюрократами-обновленцами и царем – другим важнейшим элементом российского политического уравнения – также проявляются продуктивные модели, воспроизводившиеся и в иных национальных условиях.

Некоторые из русских чиновников, обсуждавшихся в этой книге, предпринимали шаги к переосмыслению традиционного самодержавия, экспериментируя с современными им европейскими методами «массовой политики» или взаимодействия с «группами влияния». Что примечательно, подобные попытки бюрократической реновации исходили именно от министерской бюрократии – описанной выше институциональной опоры власти, состоявшей из центральных ведомств и провинциального аппарата. В эпоху Великих реформ и сразу же после нее главные примеры нетривиального, харизматичного политического лидерства подавали либо министерские чиновники, либо лица, пришедшие извне, для которых министерства служили политической платформой. Подобным лидерам приходилось тягаться и с главами конкурирующих ведомств, и с параллельными институциональными центрами власти (вроде Государственного совета), и с самим царем, но все они были преданы общим для министерских обновленцев идеям: верховенству закона, институционализации и расширению политического поля, включая участие общества в контролируемых публичных дебатах, а также внедрению новых моделей политического поведения, в особенности среди самих чиновников. Большая часть русской истории после Крымской войны развивалась вокруг напряженной борьбы между «евангелистами» политического обновленчества и влиятельными апологетами державного традиционализма. Политическая концепция последних коренилась в личном авторитете и полицейской власти, составлявших взаимосцепленную сеть антиинсти-туциональных, клановых политических отношений, возглавляемых самих царем.

Центральное место России среди реновационных режимов обеспечивается явным конфликтом между бюрократией и царем, а также идеологическим раздором внутри самой бюрократии. Дальнейшая судьба России в 1917 году исчерпывающе доказывает ее неспособность к институциональному обновлению, и, как мы пытались показать, изучение опыта конкретного учреждения, в нашем случае Министерства внутренних дел, является весьма продуктивным для понимания описанного институционального и политического крушения, а также для решения вопросов, появляющихся в ходе компаративных исторических исследований.

Институциональная материя министерской бюрократии, наглядным примером которой является и МВД, и идеалы, разделяемые ее уполномоченными лицами, оказали глубокое влияние на весь ход истории России после Крымской войны. Структура и идеология правительства ограничивали способность самодержавия к решительным действиям, несмотря на то что в продолжение всего александровского царствования значительные бюрократические усилия были пущены на решение назревших законодательных вопросов. В рабочем отношении МВД в миниатюре воспроизводило те же проблемы, что были присущи всему центральному правительству. Вскоре после освобождения крестьян в МВД совершился идеологический сдвиг в направлении охранения административной власти, с отходом от принципов, которым предстояло воплотиться в земствах и судебной системе. Судьбоносная борьба, развернувшаяся между министерской властью и противными ей принципами верховенства права, разделения властей и местного самоуправления не проявилась ни в «кризисе самодержавия» в конце правления Александра II, ни, тем более, в исключительной «революционной ситуации». Начиная с самого 1802 года вся история МВД свидетельствует о том, что истоки данного конфликта, как и причины преобладавшей после 1881 года политики и идеологии самого министерства, следует искать не только и не столько в реакции на убийство Александра II. Их корни уходят вглубь истории, и лишь поверхностные их проявления показались особенно отчетливо в царствование Александра II. Даже при проведении Великих реформ идеалы министерской власти и гегемония полицейского авторитета еще более укреплялись в своих законных правах. Попытка Лорис-Меликова воспользоваться МВД в качестве плацдарма для консолидации правительства с дальнейшим переосмыслением административной власти и политической культуры была лишь мимолетным дрейфом в организационно-идеологическом потоке, сформировавшемся в течение двух предыдущих десятилетий. Поражение Лориса обернулось трагедией России; МВД и всему правительству потребовалось еще четверть столетия, прежде чем появился новый, столь же амбициозный лидер – на сей раз в лице Столыпина.

История МВД при Александре II богата иронией: в тот самый период, рассматриваемый зачастую в плане судьбоносных преобразований, как никогда прежде сблизивших Россию с принципами европейского институционального и политического развития, МВД развивало структуру и методы управления, препятствовавшие консолидации и движению Великих реформ. Данная структура и присущие ей идеалы так и продержатся до самого трагического конца Российской империи.

Приложение 1

Расходы на центральный аппарат правительственных учреждений (1864–1866) (руб.)

Валуев, надо полагать, распорядился составить данные выкладки в подкрепление своей позиции о том, что центральные органы МВД получают меньше средств, нежели менее важные министерства. В расчеты включен ряд категорий, не фигурировавших в обсуждавшихся ранее проектах штатного расписания, но и так вполне ясно, что МВД финансировалось хуже в сравнении с Военным ведомством. Более того, Министерство внутренних дел получало значительно меньше средств, чем Министерство финансов и даже Министерство государственных имуществ. То есть несмотря на то, что МВД уже тогда, в сравнении с тем же Министерством финансов, обладало более широким кругом полномочий и большей политической властью, его центральные органы располагали куда меньшим финансовым ресурсом.

Подобная готовность