Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

департаментализме на практике так и не распространилась на существенную иерархическую глубину в ходе Великих реформ.

Высшие чины МВД относились к касте профессиональных государственных деятелей, чье самовосприятие и политические воззрения отделяли их от остальной общественности. Направляемые главой министерства, их административные способности и идеологические взгляды помогли определить магистральную политику и деятельность МВД. К середине 60-х руководство МВД сделалось пристанищем консерваторов широкого профиля, целиком приверженных догматам министерской власти и куда более пригодных для службы в Полицейском, Цензурном или же Общеадминистративном ведомстве, нежели в органе, требовавшем узкоспециальных познаний, вроде Министерства финансов, юстиции или путей сообщения.

К 1855 году МВД и прочие министерства достигли временной «полунезависимости» как от традиционной сословной системы, так и от самого императора. Министерства зарекомендовали себя незаменимым проводником преобразований и иных внутриполитических решений: удачное сочетание данных им полномочий с сильным руководством Перовского и Ланского, развитие внутренней структуры департаментов и появление небольшой, но влиятельной группы молодых, энергичных и прогрессивных бюрократов – все это определило выход МВД на главенствующие роли в правительстве.

Впрочем, то было довольно шаткое главенство. Министерским учреждениям приходилось сталкиваться не только с личной властью царя и распространяемой ею в высших правительственных и придворных кругах враждебностью ко всякой институции, но и с традиционными моделями государственной организации и деятельности. Институциональный фундамент самодержавия был весьма непрочен и оставался таковым даже в разгар Великих реформ. Всегда сохранялась возможность, что в известной ситуации конкретная личность или должностное лицо вне регулярной министерской системы сосредоточит бразды правления в своих руках. Законодательные и директивные полномочия временных комиссий, внезапные вмешательства императора при обсуждении того или иного решения, особые отношения монарха со своими министрами, а также упорная надежда на «чрезвычайные полномочия» – скажем, генерал-губернаторские – все это лишь подрывало эволюционное развитие министерской бюрократии как правомочного основания государства, проводника политической инновации и потенциального медиатора в отношениях царя с обществом. Несмотря на стремительный рост МВД в александровское царствование, роль министерства в качестве консолидирующего правительство лидера неизменно пресекалась: к вышеупомянутым препонам прибавлялись еще и бюджетные ограничения, вызванные практически нескончаемым финансовым кризисом в центральном правительстве и неумелым распределением средств.

Для надлежащего исполнения невероятно централизованной и малочисленной петербуржской верхушкой МВД своих должностных обязанностей – не считая посягательств на доминирующее положение в правительстве – требовалось, чтобы она не испытывала чрезмерных затруднений ни с объемом, ни со сложностью ставившихся перед нею задач. Особенно важно было не допустить сугубо политических вызовов, в силу того что именно на политической арене и министерство, и самодержавие чувствовали себя наименее уверенно и, следовательно, оказывались наиболее уязвимы.

Однако социальные сдвиги и соперничество Великих держав, обострившееся вследствие Крымской войны, бросали России именно такой вызов. В преддверии освобождения крестьян МВД принялось стремительно аккумулировать должностной функционал. Сложность административных и политических решений, которые требовались от министерских чиновников, серьезно возрастала в соответствии с разнообразными социальными, экономическими и идеологическими переменами. Объем делопроизводства все более тяжким бременем ложился на людские и финансовые ресурсы центрального аппарата МВД, затрудняя министерскую деятельность вплоть до уровня принятия решений и законотворчества. Новое поколение гражданских служащих, пришедшее в это время на ключевые министерские посты, состояло преимущественно из узкопрофильных управленцев, знавших, как обслужить существующие административные механизмы, но ни по темпераменту, ни по навыкам не пригодных к тому, чтобы вырваться из привычных моделей поведения и восприятия.

Этим чиновникам недоставало политического видения (ресурс, дефицитный в любой бюрократической системе), притом что образованные и общественно активные люди, не занимая официальных кабинетов, не имели и особых рычагов власти. Несмотря на целый ряд примечательных попыток (Валуева, великого князя Константина Николаевича, Шувалова и Лорис-Меликова) создать отдельный институт для выстраивания более тесных, рабочих взаимоотношений между государством и обществом, никакого рабочего политического механизма ни в 60-х, ни в 70-х так и не было запущено. Царь чересчур ревностно относился к своей власти, в товарищах его согласия также не было и в помине, а идеалы министерской власти уже слишком глубоко укоренились в среде руководителей ведомств, придворных и прочих сановных кругах, чтобы самодержавная система могла решиться на расширение собственных политических оснований.

Будь у МВД меньше департаментов и обязанностей, будь оно частью консолидированного правительства, систематически обращавшегося ко внешним источникам при законодательной и директивной внутриполитической работе, оно вполне могло бы сосредоточить усилия на решении ключевых общеадминистративных и правоприменительных вопросов. Однако и в эпоху преобразований МВД оставалось громоздким, не всегда способным выполнять свои законные обязанности учреждением.

Устаревшая система разделения труда в МВД отражала идеал министерской власти и содействовала его увековечению. Вместо отделения функций полицейских от общеадминистративных, вся деятельность министерства была по-прежнему исполнена идеями полицейской власти, изначально на него возложенной. Традиционная полицейская опека проникла в министерское управление всеми вверенными ему отраслями: экономической, общественной, политической и, конечно, правоохранительной. Более того, не имея строгих границ должностных полномочий, составные части министерского механизма дублировали и нарушали юрисдикции друг друга. В результате в эпоху Великих реформ в России не было профильных министерств наподобие тех, что были в других централизованных европейских державах, вроде французского министерства сельского хозяйства или прусского – торговли и промышленности. Вплоть до 90-х годов подобных ведомств так и не было создано, а в случае с Министерством торговли и промышленности – до октября 1905 года. Эти и прочие проблемы в государственной организации выражали структурную разобщенность, мешавшую проведению решений и преобразований, необходимых для стабилизации режима и создания политического консенсуса после Крымской войны.

Дуализм институций и принципов, подробно проанализированный Валуевым в 1882 году, вполне можно рассматривать как противоборство консервативного обновленчества с министерской властью. В случае МВД триумфатором оказалась последняя: институциональность, легальность – все это нередко жертвовалось в угоду личной власти и личной преданности, сиюминутным административным прихотям и моральному авторитету полицейской власти. Когда же требовались решительные действия, львиная доля чиновничества вполне полагалась на неповоротливый формализм привычного законодательного процесса; вместе с тем, когда приходилось отстаивать ведомственные прерогативы и министерскую власть от прочих ведомств, принципов, особенно общественности, чиновники МВД действовали уверенно, независимо, пользуясь личной властью и принимая решения в административном порядке.

После освобождения крестьян в 1861 году руководители МВД видели нарастающую угрозу самодержавной и бюрократической гегемонии в левых общественных группах, помещичьей олигархии и этнических сепаратистских настроениях. Валуев и пришедшие с ним высокопоставленные чиновники решили утвердить позиции МВД на традиционных основаниях полицейского авторитета и министерской власти. Министерская власть предоставляла членам узкого бюрократического мира своего рода общепринятый язык, с понятным набором символов и установок, для принятия легитимных политических решений. Для бюрократического поколения, пришедшего после Крымской войны, на министерской власти при полицейском попечении, как на фундаменте, выстраивалось здание