Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества - Кирилл Соловьев

В межведомственных комиссиях ход дела тоже был небыстрый. Многочисленные заседания всегда были и многоречивыми. Ораторы выступали по ничтожным поводам, останавливались на мелочах, отклоняясь от основной программы. Никто не ставил себе целью убеждать оппонентов. Выступали даже тогда, когда решение уже было принято. При этом всякий выступавший не слушал соседа, а следовательно, часто повторял все то, что тот говорил до него. Бессмысленные возражения становились признаком пытливости ума чиновника, его хорошего знания дела. Все это затягивало работу на долгое время, а следовательно, отрывало государственных служащих от их прямых обязанностей. В итоге могло так оказаться, что в один прекрасный момент министр не мог найти никого из своих ближайших сотрудников, т. к. все они находились на том или ином межведомственном совещании[767]. Таким образом, межведомственные комиссии и разного рода особые совещания зачастую мешали работе ведомства и одновременно с тем являли собой образец «законодательного долгостроя».

Яркий пример тому – Особая комиссия для составления проектов местного управления под председательством М.С. Каханова, иначе говоря, Кахановская комиссия. Она была создана 20 октября 1881 г. по докладу министра внутренних дел Н.П. Игнатьева, который рассчитывал на преобразования в системе местного управления. Комиссия была весьма многолюдной. В ее работе участвовали представители ведомств, сенаторы, «местные сведущие люди», т. е. представители земства и дворянских обществ. По словам К.Ф. Головина, тон задавали представители «либеральной бюрократии», поддерживаемые земцами и профессурой[768]. Лишь комиссия сформировалась в 1882 г., сменился министр внутренних дел. Д.А. Толстой в этом совещании не нуждался и внимания на него не обращал. В ноябре 1882 г. он объяснял А.А. Половцову: «Когда я был назначен министром внутренних дел, то Кахановская комиссия имела две недели существования. Я не хотел ее закрыть для того, чтобы против меня не возникло обвинение в том, что я помешал совершиться великому делу, но теперь я намерен свести результаты ее деятельности к нулю»[769]. Тем не менее комиссия продолжала заседать, приглашать на свои совещания общественных деятелей. В феврале 1885 г. Толстой представил доклад Александру III, в котором подчеркивалась либеральная направленность деятельности комиссии. Император согласился с критическим взглядом на ее работу: «Мне все кажется, что Кахановская комиссия работает безрезультатно. Все эти вопросы должны исходить от Министерства внутренних дел и слишком важны, чтобы предоставлять обсуждать об них такой громадной комиссии. Не пора ли подумать, каким образом прекратить ее деятельность?» Однако на этом деятельность комиссии даже не приостановилась. Она была закрыта 1 мая 1885 г.[770]Это пример того, как заведенный бюрократический механизм уже невозможно остановить. Он живет своей жизнью даже тогда, когда его существование практически бессмысленно. Характеризуя работу Кахановской комиссии, ее член Ф.Л. Барыков говорил так: «Мы играем в большую государственную игру, только на мелочь»[771].

Такого рода комиссии в конце XIX – начале XX в. были в том числе инструментом межведомственной (или даже межличностной) борьбы. Так, Особое совещание по делам дворянского сословия в огромной мере служило интересам председателя Комитета министров И.Н. Дурново, повышая его статус, по крайней мере, в глазах самого сановника[772]. Николай II утверждал журналы совещания в редакции, которая устраивала Дурново. Когда же император передал журналы «Дворянского комитета» в Государственный совет, интерес к этому совещанию пошел на спад[773]. А.А. Половцов характеризовал деятельность И.Н. Дурново в качестве председателя совещания как явный провал[774]. Результаты работы Особого совещания к моменту закрытия совещания в 1902 г. оставались крайне незначительными[775]. Наличие «Дворянского комитета» подразумевало возможность создания аналогичного совещания, посвященного, правда, иными сословным интересам: например, крестьянским. С такой инициативой вышел Витте в 1899 г. Однако тогда его предложение было раскритиковано К.П. Победоносцевым[776].

Помимо временных комиссий, существовали также постоянные советы и комитеты, которые включали представителей различных ведомств: Медицинский, По железнодорожным и тарифным делам, Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, Особое по промысловому налогу присутствие, Управление железных дорог и шоссейных и водяных сообщений. При Комитете Сибирской железной дороги была создана постоянная подготовительная комиссия, в которую вошли чиновники разных министерств[777]. Деятельность подобных комиссий – явный признак неэффективности «регулярных» механизмов законотворчества, прописанных в нормативных документах Российской империи.