Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества - Кирилл Соловьев

Это было старейшее государственное учреждение, созданное еще Петром I в 1711 г. За свою сравнительно долгую жизнь оно несколько раз меняло «прописку» и род деятельности. Казалось бы, в XIX столетии его участие в выработке законодательных решений было минимальным. Вместе с тем сфера компетенций этого учреждения была довольно широкой, и не кажутся большим преувеличением слова К.П. Победоносцева, сказанные на заседании Государственного совета, согласно которым Сенат – первое учреждение империи, «авторитет которого стоит незыблемо в понятиях народа, что Сенат в России – это замена конституции, что одному Сенату все классы народа равно верят.»[789].

Правительствующий Сенат состоял из департаментов, фактически независимых друг от друга. Прежде всего Сенат был высшей судебной инстанцией. Кроме того, он удостоверял права состояния подданных Российской империи: их сословную принадлежность, чин, титул, герб. Особое значение имел Первый Департамент Сената. Он осуществлял надзор за законностью деятельности административных учреждений. Этой цели должны были служить сенаторские ревизии, в ходе которых выявлялись недостатки в работе местных органов власти. Первый Департамент выступал толкователем законов, фактически имея возможность вносить в них правку[790]. Сенатор, а в прошлом министр народного просвещения А.А. Сабуров объяснял, что Первый Департамент – «самый надежный оплот правительства, так как он спасает министров от слишком опасных увлечений. Кораблю необходим балласт, бросаемый за борт под предлогом, что он отягчает ход корабля, рисковал бы погибнуть при первом порыве ветра»[791]. Наконец, Сенат публиковал законодательные акты. Эта функция была скорее техническая. Более того, действовавшее в России законодательство позволяло и вовсе не публиковать решения верховной власти. Они могли оставаться тайной для жителей страны. По словам сенатора и видного юриста Э.Н. Берендтса, в этом отношении «Сенат был низведен до значения типографии, публикующей указы»[792]. Более того, с начала XIX в. старейшее государственное учреждение России фактически поступило в ведение Министерства юстиции, т. к. глава этого ведомства, будучи генерал-прокурором, возглавлял Сенат, который теперь совсем не напоминал учреждение петровских времен. И все же в редких случаях его голос мог звучать довольно громко.

Начиная с эпохи Великих реформ, на Сенат ложилась обязанность толкователя законов, а это фактически придавало ему законотворческую функцию. Он определял возможность приложения к жизни устаревшей нормы, ее соответствие новейшему законодательству[793]. Фактически он выступал особым законодателем, когда, например, вопреки существовавшим положениям, предоставил земскому начальнику право выдавать крестьянке вид на жительство без согласия ее мужа[794]. В то же самое время, по оценке К.Ф. Головина, усилиями Второго Департамента Сената, ответственного за законодательство о крестьянах, был упрочен общинный строй в деревне[795]. Так, благодаря его толкованиям был введен институт семейной собственности, отсутствовавший в Положениях 19 февраля 1861 г.[796]

Сенат мог отказываться от данного им толкования, пересматривать его. Например, в 1901 г. Общее собрание Сената дало иную трактовку нормы, регулировавшей временное проживание евреев вне городов, местечек, нежели это случилось в 1897 г.[797]

Правительствующий Сенат был «тихой пристанью», где собирались преимущественно немолодые люди (средний возраст 54 года), часто обладавшие весьма высоким уровнем юридической квалификации и практически лишенные всякой надежды получить новое назначение. К 1917 г. из 65 сенаторов 38 окончили университеты, 24 – Училище правоведения, 3 – Александровский лицей[798]. Высокая юридическая квалификация хотя бы отчасти гарантировала их определенную независимость. Как вспоминал сенатор А.Г. Кильштейн, «лично мне известны случаи, когда попытки “сфер” влиять на решение. не только не имели успеха, но грозили погубить даже правое дело. Поэтому, исправляя часто и подолгу обязанности обер-прокурора, я заявлял категорически всяким искателям и посредникам, что требуемый или просимый “нажим”, если и мог бы иметь какой-либо результат, то лишь обратный»[799]. По свидетельству Н.Н. Покровского, «несмотря на то что Сенат очень стеснен процедурой разбора жалоб на министерства, тем не менее в народе сложилось убеждение, что только через Сенат можно добиться своих прав»[800].