Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века - Николай Воскресенский

Законы, изданные Сенатом в отсутствие царя, имели временное действие и носили условный характер, что обычно и определялось в самих указах, которыми они вводились в действие. Приведем несколько примеров таких законов.

В 1719 году, 12 февраля, Правительствующий сенат издал указ, которым вводил в действие «Инструкцию Штатс-Контор-колегии» и рентмейстерскую. При этом Сенат объяснял свои действия таким образом: «С Инструкции Штатс-Контор-колегии, такожде и рентмейстерской, которые Правительствующий Сенат слушали, а за отлучением ц[арского] в[еличества] в поход собственною его рукою не подписаны, дать из Сената во оную колегию копии и управлять в той колегии по тем инструкциям до тех мест, как оные от е[го] ц[арского] в[еличества] собственноручно подписаны будут, – для того, чтоб в управлении дел остановки не было»[871].

Такая же формулировка ограниченного действия закона имела место при введении в жизнь «Воеводской инструкции» 29 мая 1719 года. Указ Сената по этому случаю устанавливал: «Вышеписанной Воеводской инструкции, которую ц[арское] в[еличество] изволил слушать, но за отлучением в кампанию е[го] в[еличества] собственною рукою не подписана, быть в той силе, как во оной Инструкции написано»[872].

Особенно полно формулированы условия введения в действие Сенатом законов временно, с условным характером, при опубликовании шестой – Е – редакции Генерального регламента: «1719 г. апреля в 30[‐й] день, по указу великого государя Правительствующий Сенат приказали: С Генералного регламента, которой Правительствующий Сенат слушали, а за отлучением ц[арского] в[еличества] в поход собственною е[го] в[еличества] рукою не подписан, пока тот Регламент подлинно состоится и е[го] в[еличества] собственною рукою подписан будет, послать во все колегии с того Регламента за закрепою обер-секретаря копии»[873]. После возвращения царя, как видно из архивных источников, Генеральный регламент подвергся еще долгому и многократному исправлению, по восстановленной нами истории текста – шести чтениям.

Другой же закон, Регламент Камер-коллегии, не подписанный, но также обсужденный и исправленный Сенатом совместно с царем, так и не был подписан Петром, хотя и являлся источником действующего права в течение долгого времени. На подлинном списке закона находится такая пометка рукою секретаря Сената Позднякова, сообщавшая санкцию закону: «Сию Инструкцию ц[арское] в[еличество] изволил слушать декабря 11[‐го] дня 1719 года и указал напечатать и по ней управлять»[874].

Указанная нами практика введения в действие законов временно, до прибытия царя в столицу, с условным характером – в зависимости от дальнейшего одобрения и принятия им изданного без него закона – не была установлена какой-либо общественной силой против воли абсолютного монарха, не являлась она и пережитком старого московского права участия высших классов в законодательстве – наоборот, она была установлена самим Петром и им же внедряема в государственную жизнь его времени.

Приведем несколько наиболее характерных законодательных определений Петра по этому поводу, написанных его собственною рукой. В третьей – В – редакции указа «О крепком хранении прав гражданских» Петр установил норму, которая перешла и в окончательную, пятую – Д – редакцию – закон: «Буде же когда отлучимся вдаль, а дело нужное, то, учиня, как выше писано (принести в Сенат выписки; собрав все государственные коллегии, мыслить, толковать под присягою; не определять, но только свое мнение изложить. – Н. В.), и подписав всем, чинить, но не печатать, ниже утверж[д]ать вовсе – по тех мест, пока от нас оной апробован, напечатан и к регламентом присовокуплен будет»[875]. Такая практика была установлена Петром в отношении дел общегосударственного управления.

В других указах царя содержались подобные же определения действий высших административных органов по отдельным ведомствам, именно по военному и духовному, в делах, касающихся их компетенции. При законодательной работе над Адмиралтейским регламентом Петр сделал первоначальный набросок главы 111-й первого раздела – «О решении дел, на которые в регламенте примеру нет»[876] – и установил: «Должны все (члены Адмиралтейской коллегии. – Н. В.) чинить по регламенту и уставам, а не инак[о]». Далее он указал приемы разрешения таких вопросов, относительно которых «примеры сыскать будет невозможно». И, наконец, последний пункт указанной главы содержал норму об издании законов в отсутствие царя при решении дел, не терпящих отлагательства. «Буде же е[го] в[еличество] будет во отлучении, – писал Петр, – а дело нужное и отсрочить невозможно, то решить в колегии (Адмиралтейской. – Н. В.), а потом докладывать, которое потом, когда апробуется, или инако определится и внесено будет в сию книгу (в Регламент Адмиралтейства. – Н. В.)»[877]. В следующей редакции, после справок и выписок из французской Консилии, из глав 18 и 19[878], рукою секретаря глава 111-я формулирована так, как мы находим ее в печатной, последней редакции закона. В общем, закон сохранил смысл определения, данного ему Петром, сообщив ему [определению], однако, большую точность: «И ежели е[го] в[еличество] изволит тому быть в регламенте, то останется, а ежели не изволит, то выключится»[879].

В резолюции на докладные пункты Святейшего синода от 19 ноября 1721 года также были даны определения способов решения дел принципиальных, не терпящих отлагательства. На докладе Сената о них Петр положил резолюцию: «Какое дело позовет о новом каком определении генералном, то не должно ни в Синоде, ни в Сенате без подписания моей руки чинить. А буде во отлучении моем такое дело случится, а обождать до прибытия моего будет невозможно, то Синоду согласиться с Сенатом и подписать, а потом публиковать»[880].

Изложенные нами нормы не были заимствованы Петром I из какого-либо законодательного акта и не сложились только в последний период правительственной деятельности Петра, при реформе центральных учреждений России. Напротив, порядок, столь точно регламентированный в приведенных актах Петра, имел место в его управлении и законодательстве и в первое десятилетие XVIII века. В Архиве Министерства иностранных дел находится собственноручное письмо Петра от 28 января 1706 года к начальнику Посольской канцелярии и адмиралу Ф. А. Головину, из которого видно, что тот же порядок управления имел место и во время первого периода войны со Швецией. Стоявшему во главе специальной комиссии в Москве Головину Петр давал полномочия решать без замедления вместо себя дела, выдвигаемые жизнью: «Изволте распечатывать и делать так, как вам дать ответ в день судный». Царь, как и пятнадцать лет спустя, мотивировал свое повеление теми же обстоятельствами – своей занятостью («мне довольно здешнего») и проволочкою времени («також и времени будет продолжение»). Это повеление было высказано Петром уже не впервые. Он напоминает Головину о своем распоряжении, данном ему еще в Москве, и повторяет указания о составе его комиссии: «И я, будучи на Москве, приказывал, чтоб вам за тем (усмирением восстания в Астрахани. – Н. В.) и протчими делами трудиться, а именно: вам, Тихону Микитичу (Стрешневу[881]. – Н. В.) и господину адмиралтейцу ([Ф.М.] Апраксину. – Н. В.) и протчим, кого возьмете к себе. И ныне о том же подтверждаю»[882]. Впоследствии, в 1711 году, при отъезде царя в Прутский поход, из такой комиссии, специально назначенной быть вместо «персоны его величества», вырос Правительствующий сенат.