The Transformation of the World: A Global History of the Nineteenth Century - Jürgen Osterhammel

г.; административный опыт самураев, которые в мирных условиях эпохи Токугава превратились из воинов меча в мастеров пера, стал применяться во все большем числе областей. К 1878 г., т.е. всего за десять лет до начала "обновления", государственное управление было основательно рационализировано по типу профессиональной системы, знакомой по наполеоновскому консульству, в которой совещательные органы и всякого рода самоуправление играли лишь подчиненную роль. Полная иерархия чиновников, которой никогда не существовало на общенациональном уровне, простиралась от государственных канцелярий через губернаторов вновь созданных префектур до местных сельских старост. В 1881 году, не намного позже, чем в Великобритании, были введены экзамены для высших чиновников, которые вскоре заменили традиционную практику патронажа; только самые высокие должности теперь замещались по распоряжению правительства - обычная процедура, принятая и в Европе. К началу века японская государственная администрация стала хрестоматийным примером "рациональной бюрократии" Макса Вебера; столь глубокой модернизации не было нигде в мире. Но поскольку в Японии (как и в Пруссии, Австрии и России) модернизация бюрократии предшествовала формированию критически настроенного общественного мнения и политических партий, опасность бесконтрольного бюрократизма возникала сразу же, как только политическое руководство олигархов эпохи Мэйдзи ослабляло бдительность. Последствия такой тенденции стали очевидны в ХХ веке.

В первые десятилетия периода Мэйдзи эта опасность была еще относительно невелика, что отчасти объясняется революционным происхождением нового строя. Поскольку политическое руководство не обладало легитимностью ни традиций, ни представительных или плебисцитарных институтов (как в революционной Франции вплоть до Наполеона), оно должно было доказать своими результатами, что способно и компетентно править. Это включало в себя создание этики государственной службы, выходящей за рамки отношений "патрон-клиент", и бюрократии, нацеленной на то, чтобы сделать Японию конкурентоспособной в экономическом и военном отношении среди великих держав. Сочетание самурайских традиций управления с заимствованиями из британского, французского и немецкого государственного устройства привело, как и в случае с Османской империей, к чему-то большему, чем простой импорт. Япония обрела свою собственную форму бюрократического модерна. Но на самом деле это была некая полусовременность. Личные свободы и народный суверенитет оставались чуждыми идеями, а теория общественного договора так и не была понята. Таким образом, монархический патриархальный уклад смог дожить до эпохи бюрократической рационализации. Конституция 1889 года отличалась от европейских образцов тем, что провозгласила личность тэнно "священной и неприкосновенной", с широкими полномочиями, унаследованными от его императорских предков.

Чтобы подкрепить эту коллективистскую или органическую концепцию государства, поздние правители Мэйдзи взяли на вооружение идею японской национальной сущности (кокутай), впервые разработанную конфуцианским ученым Аидзавой Сэйсисай в 1825 г.; император был главой "семейного государства" (казоку кокка), которое следовало единой воле, а его подданные должны были хранить верность и повиновение созданным им политическим органам. Японская бюрократия, хотя и являлась одной из самых "рациональных" в мире по форме, выполняла свои обязанности не столько как служение гражданам, сколько как исполнение государственных целей, спущенных сверху. Модернизированное авторитарное государство - здесь можно провести много параллелей с Германским рейхом после 1871 г. - создавало благоприятную почву для роста рациональной бюрократии. Государственное управление было в высшей степени современным, но то же самое нельзя сказать в целом о его идеологии и политической системе, в которую оно было встроено. В конечном счете, имеет значение, развивается ли бюрократизация в условиях либерального политического устройства и политической культуры.

Всепроникающее государство?

Но это может быть только один аналитический подход к феномену бюрократического государства. Другой, не менее важный фокус касается того, как бюрократия переживается на различных уровнях политической жизни, в том числе как "государство" выражается в деревне и как складываются отношения в треугольнике крестьянского саморегулирования, местной гегемонии высшего класса и вмешательства наземных органов государственной иерархии. Другим важным вопросом для многих стран во второй половине XIX века был вопрос об административной интеграции крупных территориальных национальных государств или империй. Старые имперские федерации, как в Китае или империи Габсбургов (где главным рычагом были военные, а не гражданские администраторы), успешно держались вместе. И Германия, и Япония столкнулись с огромными проблемами в области административного сближения и стандартизации: первая - после создания Северогерманского союза в 1866 году и, в более широком масштабе, после образования Германского рейха в 1871 году; вторая - после отмены системы вотчин (хан), отчасти в результате крестьянских восстаний против своих хозяев, и введения префектур по французскому образцу. Пристальное внимание к соответствующим перифериям, а не к национальным центрам делает более очевидными препятствия и ограничения государственной централизации. Поэтому стоит рассмотреть создание Германского рейха с точки зрения небольшого составного государства, или объединение Мэйдзи с точки зрения хань, превращенного в префектуру, или политическую историю позднеимперского Китая с точки зрения отдельной провинции.

В Европе переход от традиционного к рациональному государству произошел не в раннем модерне, а в XIX веке. Это неизбежно было связано с созданием бюрократии и расширением государственной деятельности - процесс, наблюдаемый практически во всем мире. Это было не побочным продуктом, а зачастую предпосылкой индустриализации, в которой, как отмечает Александр Гершенкрон, структурирующая и инициирующая роль государства возрастала в странах, отстававших в международном масштабе. В качестве примера можно привести Россию и Японию. Расширение государственных институтов и деятельности происходило по-разному. Бюрократии различались по эффективности (то есть по способности обрабатывать информацию) и по скорости принятия решений и их реализации. Так, печально известной громоздкой бюрократии Габсбургов потребовалось длительное время для самореформирования. Если в обществе в целом, даже при построении капиталистической рыночной экономики, сильна самоорганизация, то экономичное государство может быть более эффективным, чем раздутая бюрократия, зацикленная на правилах и нормах; пример Великобритании - тому подтверждение. Темпы бюрократизации редко были постоянными и даже сталкивались с контртенденциями. Например, в США государственный аппарат Севера сильно вырос во время Гражданской войны, а послевоенная Реконструкция была попыткой распространить этот опыт на Юг, но по мере того, как Реконструкция прекращалась, там усиливались антицентралистские силы, иногда враждебные государству как таковому. В последней четверти века расцвет либерального капитализма на Севере привел к общему снижению числа призывов к государственному регулированию.

В Европе, напротив, политически обусловленная концепция государства-"ночного сторожа" доминировала лишь в исключительных случаях, таких как Великобритания. К 1914 году во многих странах континента сложились по крайней мере пять признаков бюрократизации: (1) регулярная оплата труда на государственной службе; (2) прием на работу и обновление кадров в соответствии с критерием эффективности; (3) объединение отдельных органов власти в чиновничьи иерархии с четким разделением труда и субординацией; (4) интеграция всех чиновников в национальную администрацию (более труднодостижимая и менее полная в странах с федеративным устройством); (5) разделение полномочий между парламентской политикой