Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

и на XX век, выступая как бы связующим звеном между самодержавием эпохи Великих реформ и тем, что удалось удержать после революционных потрясений 1905 года. Оба впоследствии возглавляли МВД: Плеве – в 1902 году, а Дурново – в 1905-м. Во главе министерства они пользовались репутацией врагов реформ, оправдателей полицейских репрессий, ярых поборников русификации и сторонников поместного дворянства[329].

Изучение социальных портретов и карьерных типов министерских чиновников указывает на то, что, несмотря на начавшийся с 40-х годов приток молодых и образованных сотрудников, в МВД не хватало «способных людей», которых можно было бы назначить на наиболее ответственные посты. Министрам, директорам и начальникам отделений приходилось пристально следить за чиновниками среднего и высшего звена, чтобы не упустить шанс назначить лояльного и компетентного молодого бюрократа на подходящую для него должность. Без агрессивной кадровой политики (в духе Перовского, Ланского или Валуева) правовые формальности в области продвижения по службе чрезвычайно осложнили бы работу министерства.

Высшее образование являлось не столько инструментом передачи знаний, сколько индикатором контроля за карьерными чиновниками, вступающими в закрытый бюрократический мир. При этом ни техническая, ни иная специальная подготовка не являлась обязательным условием успешной карьеры. Куда важнее оказывалось умение выполнить поставленную задачу в установленных системой рамках, полученный за время службы опыт, политическая благонадежность и личные взаимоотношения с начальством.

История всей министерской бюрократии с ясностью отражается в истории МВД как институции с собственным политическим видением в эпоху Александра II. В начале 40-х годов во главе центральных министерских ведомств стояли представители старшего поколения, которым недоставало мотивации и навыков для того, чтобы совладать с возросшими административными и законодательными требованиями. Именно в это время появилось новое поколение высокообразованных бюрократов, поступивших на министерскую и в целом государственную службу и стремительно продвигавшихся к министерским вершинам. Приток молодых сотрудников продолжался и в 50-х – 60-х годах. Как только новое поколение бюрократов достигло среднего и высшего департаментского звена, административные и законотворческие возможности МВД кратно возросли. Возвышение и карьерные успехи молодого поколения совпали по времени и во многом способствовали общему подъему политической значимости МВД. Наиболее прогрессивные и красноречивые из этой плеяды – так называемые просвещенные бюрократы – составляли в министерской структуре скромное, но чрезвычайно влиятельное меньшинство, практически полностью исчезнувшее после 1861 года. Им на смену явилось безмолвное, большей частью либо вовсе аполитичное, либо же радикально консервативное большинство. То были идеальные «аппаратчики» – верные стражи системы, без особых амбиций, но с готовностью усердно трудиться за политической кулисой, справляясь с нарастающим политическим и рабочим напряжением. Официальные документы и мемуаристика того периода с ясностью указывают на их родственную близость идеалам министерской власти, совершенно противоположную тому духу «преобразований сверху», которого можно было бы ожидать от бюрократов эпохи Великих реформ. Убежденные и верные исполнители, они способствовали окончательному дрейфу МВД к идеологии полицейской власти; восстановленная в своих правах, министерская власть восторжествовала[330]. Пускай социальный и образовательный портрет сотрудников МВД обобщает их в ту профессиональную бюрократию, о которой говорит Уолтер Пинтнер, но изучение их в институциональном контексте показывает, что их влияние на русскую историю ни в коем случае не было ни однородным, ни предсказуемым. Кроме того, подобное рассмотрение указывает на то, что и сам институциональный контекст способен оказывать мощное влияние на политические взгляды должностных лиц.

Глава 5

Политика охранителей

С окончанием Крымской войны и восшествием на престол Александра II Россия вступила в эпоху стремительных социально-экономических преобразований, об руку с которыми шел процесс интеллектуально-политического «брожения»[331]. Крымский провал грубо обнажил перед Александром и образованными элитами всю военную и административную слабость, порожденную николаевским самодержавием. Статус России как великой европейской державы был серьезнейшим образом подорван. Стремясь вновь достичь паритета с западными державами, Александр с воодушевлением принялся утверждать уже не раз испытанную формулу преобразований сверху. Здесь он нашел широкую поддержку разных общественных слоев и молодых «просвещенных» бюрократов, убежденных, что национальное возрождение требует немедленного развития человеческого и материального ресурса России[332].

Однако в 1855 году проведение реформы сверху оставалось проблематичным. Ведь русское правительство, так или иначе, состояло из все тех же институций, на которые в связи с поражением обрушился шквал критики. Программа же национального возрождения по прусской модели Штейна – Гарденберга требовала мотивированных и эффективных бюрократов, руководимых дальновидным лидером, в наличии каковых в тогдашней России были все основания сомневаться[333].

Как мы видели, идеал министерской власти оставался глубоко укоренен в правительственных институциях, с трудом уживаясь с реформистским задором молодого поколения бюрократов. К тому же, несмотря на развитие структуры департаментов, серьезные оперативные недостатки так и не были устранены и могли лишь усугубиться напряжением, требовавшимся для проведения полномасштабных реформ. Вместе с тем министерства с их департаментами и молодым поколением чиновников были единственно возможным исполнителем действенной реформы сверху. Министерства были уже подготовлены к проведению ускоренной программы возрождения страны благодаря развитому влиянию департаментов в деревнях и селах, а также энергичности, управленческой сноровке и реформистскому опыту «просвещенных» бюрократов. Готовность действительно была, несмотря на всевозможные внутриминистерские изъяны и возможное поражение, которое министерская власть способна была нанести самому духу реформ. Бюрократический импульс и высочайшая воля подстегивали друг друга, вылившись в эпоху Великих реформ.

Исследователи александровского времени в большинстве склонны разделять его на период реформ и период реакции. Император самолично поручил министерской бюрократии провести комплекс реформ, и прежде всего отмену крепостного права[334]. Реформы явились результатом сложного законотворческого процесса, участие в котором принимал не только лично царь и министерские чиновники, но и прочие высокопоставленные деятели и сановники, члены царской семьи и придворного окружения, а также – пусть и в известных пределах – русская интеллигенция[335]. Историки верно указывают, что вплоть до освобождения крестьян реформаторы уверенно одерживали верх: царь был согласен с их стремлением возродить мощь страны (хотя, конечно, и не во всех аспектах разделяя их видение), а их соперники – традиционалисты были разрозненны, не имели в министерствах политических рычагов и в целом менее эффективно участвовали в законодательном процессе [Field 1976: 354–358,362– 367]. Проще говоря, сторонникам статус-кво недоставало бюрократических навыков и институциональной силы, чтобы одолеть господствующих в то время в министерствах реформаторов.

Большинство историков согласны с тем, что уже вскоре после 1861 года влияние прогрессивной бюрократии сошло на нет[336]. Александр и многие высокопоставленные чиновники опасались крестьянских волнений и политических притязаний со стороны дворянства; по мере же усиления радикальной оппозиции вследствие Крестьянской реформы, а также Польского восстания 1863 года сторонники традиционного