Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века - Николай Воскресенский

Формулированный нами выше принцип Петра нашел свое выражение с большой экспрессией в следующем месте указа: «Сим указом, яко печатью, все уставы и регламенты запечатываются, дабы никто не дерзал иным образом всякие дела вершить и располагать не против регламентов, и не точию решить, ниже в доклад выписывать ‹…› не отговариваясь в том ничем, ниже толкуя инако». Устанавливая эту норму, законодатель ставил своей задачей решительно воспрепятствовать нарушителям закона и противникам власти «сочинить указ на указ, дабы в мутной воде удобнее рыбу ловить» или «ими (законами. – Н. В.) играть, как в карты, прибирая масть к масти». Стремление Петра выработать полные, ясные и определенные законы и обязать всех к неуклонному их исполнению вытекало из убеждения его как законодателя, высказанного им в самом начале указа: «Понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить…»

О третьей части указа нами уже было сказано выше, при изучении публикации законов.

Полагая в основание правительственной деятельности уставы, регламенты и прочее и «запечатывая их, как печатью», законодатель тем не менее не считал правовые нормы, установленные этими регламентами и уставами, незыблемыми и не подлежащими изменению. Они могли быть дополнены и даже изменены отдельными указами, издаваемыми законодательной властью. Но в дальнейшем последние в том только случае имели длительное действие и становились основанием для нового порядка в областях публичного и частного права, если присоединялись, «припечатывались» к этим уставам и регламентам. 29 апреля 1720 года Петр собственноручным указом установил: «Указы все за нашей подписью разбирать на двое: которые временные – в особливую книгу, а которые в постановление какого дела, те припечатывать, а именно: что надлежит до колегии, то в регламент колегии, а что к уставу или артикулам и протчим делам – в регламент, а не на время – то оные припечатывать по вся годы ко оным книгам»[1055].

Накапливая в форме сепаратных указов обильный законодательный материал, иногда противоречивый и затруднительный для пользования, законодатель время от времени пересматривал, отбирал и согласовывал с действовавшим тогда правом изданные в разное время указы. Взгляды Петра на этот вопрос весьма обстоятельно выражены в его собственноручном указе «господам Сенату» от 6 ноября 1723 года[1056]. Но еще раньше, в самом начале того же года, [а] именно 29 января, в своих пунктах, данных Сенату без подписи, он распорядился произвести разбор указов и присоединить часть их к Уложению[1057]: «Пункты разобрать и впредь разбирать, которые вновь будут, которые временные и которые для узаконения вечного, каждые особливо. И последние к Уложенью присовокупить»[1058].

Названным выше указом от 6 ноября 1723 года, через десять месяцев после январского, Петр еще раз подтвердил Сенату это свое распоряжение[1059]. В нем вначале дается оправдание издания отдельных указов, не объединенных, не согласованных между собой и с действующими законами, оставшихся не приложенными к регламентам, «должностям» или Уложению. «Понеже, – пишет Петр, – в прошедшие времена за настоящею тогда войною недосужное время имели и на многие дела деланы в розное время розные указы об одном деле…» Вследствие этого после окончания войны, в сравнительно спокойной обстановке, Петр считал необходимым «оные указы разобрать (которые не временные, но в регламенты надлежат) и на которое одно дело не один указ есть, снесть в один, и что доведется переменить, убавить или прибавить, мнение свое [сенатское] приписать и предложить». Тем же законом было повелено после апробации и напечатания таких указов оные «прикладывать к тем регламентом, куды оные надлежат, как о том в указе апреля 29[‐го] дня 1720 году[1060] ясно изображено». К этому присоединялось дополнительное распоряжение: «А в розницу оных отнюдь не иметь».

Отдельные указы, присоединенные к регламентам или Уложению и отменявшие некоторые пункты старого Уложения, вытесняли прежние нормы и становились преимущественно перед ними источниками действующего права. Эта мысль выражена в двух указах Петра, написанных им собственноручно за год до смерти, 20 января 1724 года. [В одном из них говорится: ] «Указы, которые выходят в определение вечное, чтоб печатать ныне немедленно и отдавать, которые к регламентам – те к регламентам, а которые к Уложению – те к Уложению, хотя оное еще не окончилось[1061], то к старому[1062], дабы по них делали, а не по тем пунктом, которые в Уложении о том же гласят, ибо оные не так доволно о том описаны, как новые»[1063]. Второй указ о том же: «Которые указы уч[ин]ены в Сенате и подписаны, и велено их к Уложению или регламентам присовокупить, и о тех делах в Уложенье иных пунктов не делать»[1064].

Итак, по воззрениям Петра, основанием прав государственных и гражданских должен быть не сепаратный, «розный» указ, а систематизированный правовой кодекс: устав, Уложение, регламент или «должность». Сепаратный же, «розный» указ, имея преимущественное значение в стадии процесса правообразования, в том только случае становился источником действующего права, получал «вечное» значение, если был впоследствии присоединен к одному из перечисленных выше систематизированных законов.

Дополняя и изменяя отдельные нормы какого-либо крупного закона, например Уложения, «Должности Сената», Регламента Коммерц-коллегии, сепаратными указами, Петр видел, что таких пополнений накапливалось значительное количество, вследствие чего закон в целом был полон важных, принципиальных изменений, но терял свое единство. Поэтому законодатель предпринимал время от времени пересмотр и переработку даже систематизированного закона. Так было с Уложением, с Воинским уставом, с «Должностью Сената» и некоторыми регламентами государственных коллегий. Этим и следует объяснить наличие нескольких последовательных редакций закона, утвержденных царем или Сенатом, и некоторых законопроектов, оставшихся окончательно не скрепленными.