Невидимая сила. Как работает американская дипломатия - Уильям Бёрнс

годы много говорят о «жесткой силе», «мягкой силе» и «умной силе». В этом смысле дипломатию можно назвать «невидимой силой». Дипломатия – это чаще незаметная, скрытая от посторонних глаз работа, нацеленная на создание альянсов, выкручивание рук противникам, смягчение разногласий, а также долгосрочное инвестирование в развитие отношений и обществ. Дипломатическая работа редко приводит к громким победам, о которых узнает весь мир. Выгоды, которые она дает, подсчитать нелегко. О предотвращенных кризисах трубят не так громко, как о триумфах на поле боя. Снижение потребительских цен в результате заключения торговых соглашений нельзя пощупать, оно происходит не так заметно, как закрытие завода. Профилактические меры, которыми заняты большинство дипломатов, не столь зрелищны, как драматические военные хирургические операции. Однако в разворачивающуюся новую эру отсутствия порядка значение «невидимой силы» американской дипломатии становится как никогда серьезным[159].

Не существует волшебного зелья, способного вдохнуть жизнь в американскую дипломатию, но сделать это можно, решив по меньшей три задачи. Во-первых, необходимо поддержать основные функции дипломатии и профессиональные качества дипломатов, от которых по-прежнему зависит ее успех. Во-вторых, следует адаптировать методы дипломатической работы к новым вызовам. В-третьих, нужно обновить пакт между дипломатией и американским обществом, не слишком уверенным в целесообразности и значимости лидирующей роли Америки.

Все годы, что я работал в дипломатической службе Госдепартамента, мы пытались решать эти задачи. Чаще всего нам это не удавалось. Убаюканные благоприятной международной обстановкой, сложившейся после окончания холодной войны, и нашим неоспоримым превосходством в однополярном мире, мы впали в самодовольство, что привело к атрофии главной «мышцы» дипломатии – ее способности умасливать, убеждать, запугивать, угрожать и подталкивать правительства и политических лидеров зарубежных стран к действиям, отвечающим нашим интересам и ценностям. Пережив землетрясение 11 сентября 2001 г. и последующие толчки, мы вступили в длительный период стратегической и тактической растерянности. Стабилизация, карательные операции, противостояние насилию, экстремизму и всем темным силам, получившим широкое распространение в эпоху кардинального изменения мирового порядка, оказались ложными ориентирами для адаптации американской дипломатии к реалиям нового мира. Мы преувеличивали роль дипломатов как «социальных работников» и недооценивали их главную функцию – налаживание нормальных отношений с другими государствами, будь то друзья и единомышленники или соперники и заклятые враги.

Даже в условиях сокращения финансирования Госдепартамента и ослабления его сравнительного влияния мы простирали наши дипломатические крылья все дальше и дальше, хватаясь за проблемы и задачи, для решения и выполнения которых, пускай даже частичного, у нас не было ни достаточных экспертных знаний, ни возможностей. Ситуация усугублялась тем, что мы не сумели привлечь экспертов и проявить оперативность, необходимую для противостояния все более серьезным вызовам нового века – от технологической революции до изменения климата. Сочетание этих факторов постоянно затрудняло возможность демонстрации влияния и полезности американской дипломатии в лучших ее проявлениях, причем именно в тот момент, когда это было более всего необходимо и когда наша политическая база внутри страны, имеющая ключевое значение для лидерства США за рубежом, оказалась в состоянии коллапса.

* * *

Современные ключевые функции и профессиональные качества дипломатов в принципе не отличаются от функций и качеств дипломатов прошлого. Джордж Кеннан и Джордж Шульц сравнивали дипломатов с садовниками, усердно ухаживающими за «растениями» – партнерами и возможностями и постоянно занятыми подрезкой, прополкой и пересадкой «деревьев» – проблем. Это несколько прозаическое сравнение, возможно, не годится для рекламного плаката в отделе кадров, но оно и по сей день остается достаточно точным.

Дипломатов также сравнивают с дирижерами и организаторами. При исполнении музыкальных произведений дирижер обеспечивает гармоничное звучание всех инструментов оркестра. Добиваясь стратегических целей в области внешней политики, дипломаты обеспечивают гармоничное «звучание» всех инструментов американского влияния на другие государства – и мягкую силу идей, культуры и народной дипломатии; и экономические стимулы в сочетании с санкциями; и сбор информации и секретные операции; и военную помощь или угрозу применения силы. В то же время дипломаты – классические организаторы: они управляют рычагами американского влияния; создают международные союзы; наводят мосты, соединяющие их с соперниками. Джим Бейкер выполнял все эти функции, помогая Джорджу Бушу – старшему создавать коалицию для проведения операции «Буря в пустыне»; правда, он был скорее не садовником, а пастухом, пытающимся пасти стаю геополитических «кошек». Будучи по своей природе истинным «политическим животным», он инстинктивно понимал, как важно «помнить о базе» – не забывать, что международная поддержка значительно усиливает американское влияние.

Хороший дипломат должен обладать многими качествами, но ключевое значение имеет «тройственный союз» разума, умения искать компромиссы и соблюдение дисциплины. Все эти качества требуют глубокого знания истории и культуры, блестящего владения иностранными языками, умения настоять на своем на переговорах, а также способности отстаивать интересы своей страны самыми разными способами в зависимости от того, какие из них считают приемлемыми лидеры других стран, – или по крайней мере заставить партнеров понять, насколько дорого им обойдется выбор альтернативного курса.

Отстаивание наших интересов на чужой территории требует особой мудрости. О том, что такое дипломатическая мудрость, пожалуй, лучше всех написал Рейнгольд Нибур в своей «Молитве о душевном покое»: «Господи, даруй нам спокойствие принять то, что мы не в силах изменить, мужество – изменить то, что должны, и мудрость – отличать одно от другого». Как и любой другой афоризм, «Молитву» Нибура можно трактовать по-разному. Неоконсерваторы апеллировали к «мужеству», чтобы оправдать вторжение в Ирак в 2003 г.; критики войны, напротив, указывали на «мудрость» как на неоспоримый аргумент в пользу сдержанности. Единственное, что невозможно переоценить, – это значение способности рассуждать трезво в мире несовершенных, не застрахованных от ошибок людей. Важно уметь соразмерять цели и средства, учитывать непреднамеренные последствия действий, совершаемых из самых лучших побуждений, и правильно оценивать суровую действительность – ограниченность влияния США и его потенциальных возможностей.

Дипломаты добиваются успеха не тогда, когда действуют за пределами своих возможностей, а когда правильно оценивают их. Прочные соглашения – это соглашения, учитывающие интересы всех партнеров, а не навязывающие им условия в одностороннем порядке. Такие соглашения часто несвободны от недостатков, связанных с компромиссными решениями и взаимными уступками, неизбежными даже в ходе самых успешных переговоров. Примером может служить ядерная сделка с Ираном или договоренность с Каддафи об отказе Ливии от терроризма и оружия массового уничтожения. Именно трезвая оценка пределов нашего влияния помогла Джорджу Бушу – старшему и его команде вовремя остановиться после быстрого успеха «Бури в пустыне» в 1991 г., ограничившись оттеснением иракских формирований от границ Кувейта и не трогая Саддама. Джордж Буш – старший, Джеймс Бейкер и Брент Скоукрофт были последовательными сторонниками гиппократовского подхода к дипломатии. В условиях неопределенности они исповедовали принцип «не навреди», стараясь расчетливо и осмотрительно использовать влияние Америки и его инструменты.

Когда обстоятельства складываются удачно и дипломатия получает редкую возможность стать действенной силой, дипломаты должны быть готовы пойти на серьезный