Невидимая сила. Как работает американская дипломатия - Уильям Бёрнс

роль в плане влияния на экономику и торговлю. Работая за границей в качестве посла, я тратил огромное количество времени на продвижение американских компаний и создание единого игрового поля, на котором они могли бы конкурировать. В этой области могло было бы быть сделано намного больше.

Для разработки новой дипломатической доктрины ключевое значение имеет обновление наших знаний и навыков. Для успешной ее реализации и более четкого понимания стратегических целей необходима также модернизация Госдепартамента как института. Среди американских дипломатов, работающих за рубежом, немало новаторски мыслящих и инициативных специалистов. Но как институт Госдепартамент редко можно обвинить в излишней гибкости и мобильности. Мы должны стать «садовниками» и привести в порядок наш собственный заброшенный клочок земли, предварительно тщательно «прополов» наше ведомство и удалив все сорняки.

Кадровая политика Госдепартамента закоснела и устарела. Процедуры оценки работы сотрудников совершенно не позволяют обеспечить эффективную обратную связь и стимулы для повышения производительности труда. Становится все труднее удержать на работе сотрудников, особенно самых перспективных молодых специалистов и работников среднего звена. Продвижение по карьерной лестнице происходит слишком медленно, служебные командировки не учитывают потребности сотрудников, а механизмы, позволяющие успешно трудиться родителям, у которых есть маленькие дети, или отсутствуют, или устарели.

Процессы внутренних согласований и утверждений тоже слишком громоздки и консервативны. Каждое решение требует одобрения и утверждения слишком многими инстанциями. В течение последних месяцев моей работы на посту первого заместителя госсекретаря к каждой получаемой мной записке по самому прозаическому вопросу прилагались полторы страницы с визами, полученными во множестве инстанций. Его предварительно рассматривали все подразделения Госдепартамента, имеющие хотя бы малейшее отношение к вопросу, и даже те, которые можно было привлечь к обсуждению лишь проявив изрядную долю воображения. Как и многим моим предшественникам, мне не удалось оптимизировать процесс. Проблема заключалась не только в том, что процедуры отнимали кучу времени, но прежде всего в том, что они приучали сотрудников к шаблонному мышлению. Например, если вы были работником среднего звена – скажем, руководителем направления, ответственного за отношения с Тунисом, – ваше сознание ответственности за качество и практическую ценность стратегических рекомендаций было тем слабее, чем больше было количество инстанций и чиновников, рассматривающих документ после вас. Вашингтону следует делегировать полномочия непосредственным исполнителям. Послы, работающие на местах, должны иметь право принимать решения на своем уровне.

Необходимость упрощения процесса согласований – и в Вашингтоне, и в наших посольствах – назрела давно. Если нужные люди находятся в нужном месте, а организационная структура учреждения обеспечивает слаженность работы, ведомство становится более живым и гибким, а значит, и более эффективным с точки зрения способности обеспечить выполнение дипломатами своих ключевых функций. Если полномочия будут переданы на места непосредственным исполнителям, а назначения на важнейшие посты будет происходить обдуманно, Госдепартамент как институт станет более динамичным, а главы дипломатических представительств научатся лучше управлять своими межведомственными командами на местах. Отчеты и аналитические материалы, получаемые из посольств, сохранят свое значение, но их главной ценностью будет не объем, а анализ причин происходящих событий и их политических последствий, помогающий руководству ориентироваться в лавине обрушивающейся на него информации.

Для грамотной адаптации к реалиям современного мира и обстановке, в которой принимаются политические решения, дипломаты должны быть более надежно защищены от физических рисков. Дипломатия – опасная профессия. Риски были всегда – в этом нетрудно убедиться, взглянув на стены в холле Госдепартамента, где висят длинные списки имен дипломатов, погибших за рубежом при исполнении своих обязанностей. Только в 1970-е гг. на своих постах были убиты четыре американских посла. В конце десятилетия были взяты в заложники все сотрудники посольства в Тегеране. После взрыва нашего посольства в Бейруте в начале 1980-х гг. и особенно последующего нападения на посольство в Восточной Африке в 1998 г. здания американских дипломатических представительств начали строить в соответствии со строгими техническими стандартами, фактически превращавшими их в подобие крепости. За два последних десятилетия расходы на обеспечение безопасности дипломатов увеличились почти на 1000 %[165].

В последние годы управлять физическими рисками становится все труднее, поскольку политические решения становятся все более опасными для дипломатов, а из-за отсутствия политической воли внутри США они часто остаются без защиты и поддержки. Поскольку в Конгрессе многие либо демонстрируют пренебрежение к дипломатии, либо пытаются сделать из нее козла отпущения, обвиняя во всех внешнеполитических провалах, Госдепартамент стал вести себя более осторожно, стремясь избегать рисков. Как, однако, отлично понимал Крис Стивенс, попытки свести к нулю угрозу безопасности в дипломатии могут означать нулевые шансы на ее успех. Мы должны изучать и учитывать трагические уроки Бенгази и принимать все разумные меры безопасности, но мы не можем делать нашу работу, не выходя из здания посольства.

* * *

Что нам сейчас совершенно необходимо – наряду с совершенствованием профессиональных навыков дипломатов и их адаптацией к новым реалиям, – так это новый пакт с гражданами страны, то есть разделяемое большинством населения понимание целей США на международной арене и взаимосвязи между разумным использованием лидирующей роли США в мире и интересами среднего класса внутри страны.

В те времена, когда я был молодым дипломатом, Джордж Шульц имел обыкновение приглашать отбывающих за границу американских послов к себе в кабинет для прощальной беседы. Он подходил к большому глобусу, стоящему у его стола (за которым много лет спустя сидел я, когда стал первым заместителем госсекретаря), и просил каждого посла показать, где находится «его страна». Каждый раз послы указывали на страну своего назначения. Шульц мягко передвигал их пальцы на Соединенные Штаты, ясно давая понять: дипломаты прежде всего должны помнить, чьи интересы они представляют и гражданами какого государства являются. Неплохой урок, который был бы полезен и сегодня.

Как наглядно показали американские президентские выборы 2016 г., на скамьях храма американского глобального лидерства все больше свободных мест. Те, кто находится внутри внешнеполитического «пузыря», продолжают без устали проповедовать свою «благую весть», но чаще всего им никого не удается убедить, да и сами они не слишком уверены в своей правоте. Настало время честно проанализировать ситуацию и совместными усилиями упрочить связь между нашей дипломатией и потребностями и ожиданиями американцев.

Эта задача не нова. Важнейший, хотя и реже других цитируемый, пассаж «Длинной телеграммы» Кеннана находится в самом ее конце. После блестящего анализа исходных предпосылок внешнеполитического курса СССР и изложения доводов в пользу ядерного сдерживания, в конце своего послания, содержащего 5300 слов, Кеннан тратит несколько десятков слов, чтобы подчеркнуть: ключевым фактором успеха является «точка, в которой внутренняя политика встречается с внешней», имея в виду сочетание гибкости и упругости нашего общества и дисциплинированного, в основе своей позитивного подхода к участию США в международных отношениях.

Все четыре последние администрации, приступая к работе, делали упор