Невидимая сила. Как работает американская дипломатия - Уильям Бёрнс

на «сплочении нации» и строгом соблюдении международных обязательств. Госсекретари, столь же различающиеся и по предшествующему опыту, и по стилю руководства, как Генри Киссинджер и Джим Бейкер, в целом разделяли представление о критической значимости взаимодействия с американским обществом и постоянно обновляемого работающего пакта между дипломатией и гражданами США. В последние два года своей работы на посту госсекретаря Киссинджер потратил немало времени, выступая с серией из 12 речей, обращенных «к великому сердцу страны» – Америке за пределами Вашингтона, в которых он выступал за продуманное участие в международных отношениях ради укрепления безопасности и процветания США. Бейкер понимал, что внутренняя политика является столь же важным элементом успешной дипломатии, как и геополитика. Все преемники Киссинджера и Бейкера в какой-то момент подчеркивали тесную связь между экономической и национальной безопасностью. В меморандуме, подготовленном в связи с передачей дел администрации Клинтона, мы предупреждали, что новой администрации придется «потратить немало времени и сил, убеждая американцев в том, что внешняя политика тесно связана с внутренней. Сейчас лишь немногие готовы считать эту связь само собой разумеющейся»[166].

Проблема состояла в том, что каждая новая администрации обычно говорила одно, а делала другое. Мы принимали на себя все больше глобальных обязательств и рисков, требующих от американцев все больше денег и жертв и не приносящих явных и прямых выгод. Если бы в Вашингтоне вдруг приземлились марсиане, они бы обнаружили, что мы уже почти два десятилетия воюем в Афганистане – несмотря на множество проблем в других регионах мира и турбулентность у себя дома. Пожалуй, гости с Марса немедленно вернулись бы на свой космический корабль и отправились искать другую, более разумную планету. Большинство американцев испытывают недоверие и возмущение в связи с тем, где и как мы проливали нашу кровь и тратили наши богатства в последние десятилетия.

В результате убеждать американцев в том, что дипломатия должна стать первоочередным инструментом воздействия, ключевым фактором успеха Америки, способным в будущем играть ведущую роль в мире, становится все труднее. Тем не менее основные направления нашей «битвы за дипломатию» просты и понятны. Отправной точкой должны стать честность и открытость в отношении целей и пределов внешнеполитической активности США. Необходимо откровенно делиться с американцами трудностями, с которыми мы сталкиваемся, и рассказывать им о решениях, которые принимаем, не пытаясь рядить наши действия в старые лохмотья доморощенной концепции исключительности США или фанатичной приверженности борьбе с внешними угрозами. А самый надежный способ сделать наши аргументы в пользу возрождения американской дипломатии неубедительными – много обещать и мало делать.

Другое направление работы – демонстрировать американцам, что дипломатия и влияние на мировой арене в такой же степени нацелены на поддержку и ускорение внутреннего обновления, как и на укрепление мирового порядка. Это не значит, что мы должны становиться на позицию ограниченного меркантилизма, учась «искусству заключать сделки». Это значит, что дипломатия должна обеспечивать американскому среднему классу условия, позволяющие ему успешно конкурировать в мире гиперконкуренции, и что мы должны строить открытые и равноправные торговые системы, не уклоняясь от привлечения к ответу тех, кто нарушает правила игры.

Наша задача состоит в том, чтобы наглядно показывать тесную связь между разумной внешнеполитической активностью и успехами внутри страны. Активно поддерживая крупнейшие международные торговые соглашения – такие, например, как поставки в Россию лайнеров Boeing на сумму $4 млрд более 10 лет назад, – Госдепартамент часто забывает напомнить о том, что именно благодаря успехам дипломатии во многих больших и малых американских городах появляются тысячи новых рабочих мест. Кроме того, при этом открывается все больше возможностей работы в тесном сотрудничестве с американскими губернаторами и мэрами, многие из которых все сильнее стремятся продвигать внешнюю торговлю и зарубежные инвестиции.

Работающий пакт между дипломатией и гражданами США требует оздоровления отношений с Конгрессом. За редкими исключениями, конгрессмены не считают пропаганду дипломатии политическим активом. В отличие от них, у Госдепартамента нет ни военных баз, ни оборонных заводов в штатах и округах, и среди его 70 000 сотрудников сравнительно немного избирателей, учитывая, что большинство наших служащих – граждане иностранных государств, нанимаемые нашими представительствами за границей.

Отношение членов Конгресса к дипломатам в основном амбивалентно, хотя, возможно, среди них найдется и горстка разделяющих неприкрытую враждебность Отто Пассмана, легендарного послевоенного конгрессмена из Луизианы. «Сынок, – сказал Пассман одному из сотрудников Госдепартамента лет 40 назад, – я не пью и не курю. Единственное доступное мне удовольствие в жизни – пинать американскую программу помощи иностранным государствам»[167].

Я никогда не имел удовольствия общаться с Пассманом. Большинство моих встреч в Конгрессе проходило в позитивном ключе (неприятным исключением были лишь слушания по Бенгази в 2012–2013 гг.; этот глубоко политизированный балаган имел целью не столько объективный анализ произошедшей трагедии, сколько межпартийные разборки). Как дипломату в течение почти двух десятилетий мне не раз приходилось давать свидетельские показания в комитетах Конгресса, и я, хотя и не испытывал от этого особого восторга, понимал важность этих слушаний.

Как и мои старшие коллеги по Госдепартаменту, я нередко неофициально делился с конгрессменами информацией. Будучи послом в Аммане после смерти короля Хусейна, я регулярно летал в Вашингтон, чтобы лоббировать увеличение финансовой помощи Иордании и поддержку двустороннего соглашения о свободной торговле. Эти поездки всегда приносили немалые дивиденды, и я видел, что послы, прилетающие из стран, где они работали, пользуются доверием конгрессменов и их помощников. Этому способствовало, в частности, еще и то, что сами конгрессмены нечасто ездили за границу, причем на протяжении последнего десятилетия моей работы в администрации это случалось все реже и реже. Исключение составляли лишь немногие самые активные из них, например, сенатор Джон Маккейн.

Однако по сравнению с Пентагоном и ЦРУ Госдепартамент в целом менее настойчиво и последовательно излагал свои доводы на Капитолии. В министерстве обороны и ЦРУ прочесыванием кулуаров Конгресса занимался целый штат сотрудников. Они использовали любую возможность поделиться информацией или ответить на вопросы. Госдепартамент занимал более осторожную, отстраненную позицию, его поведение было реактивным, а параноидальная боязнь совершить какую-либо оплошность заставляла предостерегать молодых дипломатов от контактов с сотрудниками аппарата Конгресса. Выстраивать более плодотворные отношения с Капитолием сейчас намного сложнее, это требует больше усилий, чем тогда, когда я поступал в дипломатическую службу Госдепартамента. В то время продвижение законов и потоки финансовых ресурсов зависели от сравнительно небольшого числа самых влиятельных конгрессменов и председателей комитетов. Сегодня власть у нас, как и в мире в целом, становится значительно более размытой, но тем важнее для нас поддержка Конгресса.

Новый пакт между дипломатией и обществом включает ряд взаимных обязательств законодательной и исполнительной власти. Госдепартамент и исполнительная власть в целом должны провести серьезную реформу, оптимизировать организационную структуру, модернизировать