Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

безусловно, явился наиболее значимым в плане будущности МВД. Многие инициативы Валуев унаследовал от предшественников, присовокупив к ним еще больше своих собственных. Таким образом, Валуев определил дальнейшее отношение министерства к земствам, пореформенной судебной системе, земельному и рабочему вопросам и прочим социально и политически важным проблемам. Валуевская политика является наилучшей иллюстрацией теснейшего переплетения традиции, институционального влияния и роли личности в русской политической истории.

Возродившаяся министерская власть господствовала на протяжении третьего – тимашевско-маковского – периода: с 1868 по 1880 год. Лидерство Тимашева и Макова сводилось к бюрократической рутине, а политического видения не стало вовсе. Доставшаяся от Валуева кадровая политика вкупе с укреплением административных полномочий министерства усиливали сугубо полицейский характер политических решений его преемников. Эффективность МВД снизилась, равно как упала и общая продуктивность действий правительства. Влияние структуры министерства и его чиновников на политику проявилось здесь с особенной ясностью: в отсутствие энергичного лидера косность чиновничества всех уровней ниже министерского и слабость министерских распоряжений взаимно подпитывали друг друга. Проекты, подаваемые ведомством, сами по себе оставались (большей частью, но, конечно, не всегда) технически грамотными, но политика МВД и правительства в целом все более окрашивалась в серые, блеклые, оборонительные тона, в которых столь часто описывали самодержавие поздних десятилетий империи.

Последний период охватывает лишь краткий год – с 1880 по 1881 – министерского возвышения Лорис-Меликова. Вновь наступила пора господства лидера и его политического видения: пользуясь возможностями МВД, Лорис приступил к обновлению министерского правительства, стремясь довести Великие реформы до конца. Данный период мы подробно рассмотрим в главе 6.

Главной заботой МВД в начале александровского правления являлся крестьянский вопрос, и при подготовке Манифеста 19 февраля 1861 года самым наглядным образом проявились сильные и слабые стороны министерства в условиях самодержавной политической системы. Здесь же стоит искать истоки отношения МВД к политическим притязаниям разных общественных групп[341].

Главный импульс к наступлению на крепостное право в посткрымскую эпоху исходил непосредственно от Александра. Обращаясь к московскому дворянству в 1856 году, он подчеркивал преимущества освобождения крестьян «сверху» в противовес разрешению вопроса силой «снизу». На этой ранней стадии, все еще надеясь на добровольное участие нобилитета, Александр возложил на МВД ответственность за достижение смутно обозначенной вдали цели – освобождения. Судя по всему, выбор в пользу МВД был обусловлен спецификой вверенных ведомству функций, а также недавним опытом в сфере реформ.

Политика МВД в отношении крепостного права была определена Ланским и малочисленной партией окружавших его «просвещенных» бюрократов. Базовая позиция министерства была сформулирована А. И. Левшиным, видным деятелем Земельной реформы в Киселевском Министерстве государственных имуществ[342]. Товарищ министра внутренних дел в 1856–1857 годах, Левшин соглашался с императором в необходимости проведения реформы, однако утверждал, что если государство намерено ждать инициативы от помещиков, то никаких подвижек в направлении справедливого разрешения вопроса не случится. Он предлагал правительству возглавить процесс освобождения, сформулировав его руководящие принципы. Отталкиваясь от них, можно было далее составить подробные, соответствующие местным условиям планы действий, разработанные губернским дворянством. В то время позиция Левшина и, следовательно, всего министерства была в силу понятных причин не слишком четкой, хотя принципиальные черты будущей реформы – вроде освобождения крестьян вместе с землей, причитающейся помещикам компенсации и выкупных платежей – были очерчены уже тогда. Получался причудливый коктейль из далекоидущих планов земельной реформы в сочетании с куда более консервативными соображениями финансово-административного характера (которые в будущем весьма пагубно скажутся на решении крестьянского вопроса). Поэтому даже в августе 1857 года правительство во главе с МВД подобралось к разрешению проблемы не ближе николаевских секретных комитетов. Это, впрочем, было неудивительно: то, что в стенах МВД не было выработано четкого и ясного решения крепостного вопроса, было обусловлено отчасти сложностью самой проблемы, но и тем, что правительственные институции самодержавия не были нацелены на скорейшее достижение консенсуса.

Несмотря на желание Ланского и в меньшей степени Левшина сохранить реформистскую инициативу при МВД, чтобы выработать затем конкретный план преобразований, в дело вмешались прежние порядки самодержавной государственности. Александр создал секретный комитет «по крестьянскому делу» – традиционный полузаконотворческий орган, функционировавший в обход министерской бюрократии и Государственного совета. Ироничность ситуации заключалась в том, что для разбирательства с крестьянским вопросом МВД также предлагало учредить секретный комитет. Этот так и не созданный комитет подразумевался в качестве посреднического органа между высшими министерскими чиновниками, которым для работы над законопроектами требовались разнообразные сведения об условиях жизни на местах, поступавшие из многочисленных «технических» комитетов, созданных для сбора данных по деревням и селам. МВД, очевидно, желало контролировать поток подобной информации. Однако вмешался Александр и изъявил высочайшую волю; так был создан секретный (Главный) комитет, а технические (и для МВД – главнейшие) так и остались на бумаге. Сверх того, царь подчинил МВД новосозданному комитету, сковав министерскую деятельность необходимостью одобрения мощного, независимого и «особого» органа, наделенного полным правом налагать вето на любую инициативу по земельному вопросу. Сложившаяся ситуация так и не менялась в продолжение всего царствования Александра[343].

В институциональной перспективе освобождение крестьян представляется и причиной, и следствием стремления МВД определить рабочие отношения сперва с Главным комитетом, а затем – с Редакционными комиссиями, отвечавшими за подготовку проекта указа. Министерство было вынуждено постоянно оценивать степень собственного влияния на законотворческий процесс, употребляя все доступные институциональные и личные силы на то, чтобы привить свое видение правительству и царю. Впрочем, напряжение между Главным комитетом и МВД не должно заслонять явно главенствующую роль министерства в законодательном процессе: с самого начала работы комитет признал примат министерской власти над собственной бюрократической иерархией на местах, а также над дворянством и его представителями. Именно комитет уполномочил МВД развернуть кампанию по сбору данных, поскольку все согласились, что сведений, предоставленных губернаторами, предводителями дворянства и «опытными помещиками» было явно недостаточно.

Подготовка рескрипта Назимову хорошо иллюстрирует процесс слияния позиции МВД с политической линией правительства. После некоторой правки секретный комитет принял составленную Левшиным программу, предусматривавшую выдачу земельных наделов освобожденным крестьянам и учреждение губернских помещичьих комитетов для содействия в проведении реформы. Несмотря на туманное изложение министерского видения, Ланскому удалось добиться одобрения Александра на «распубликование» циркуляра с изложением реформы. Секретный комитет возражений не выказал, постановив с незначительными изменениями распространить предназначавшийся лишь для западных губерний рескрипт Назимову по всем губерниям, включая и Петербургскую. Левшин был потрясен подобным успехом Ланского, которому удалось восстановить главенство МВД и протолкнуть его программу в качестве государственной. Он опасался, что правительство все более берет на себя роль «преследователя дворян», чересчур торопя события в деревнях, грозящие обернуться крестьянскими бунтами. Левшин пробыл товарищем министра еще до начала следующего